Une nouvelle approche de la politique du logement en faveur des personnes défavorisées à Mulhouse années 1990-2000

Communication présentée par Jean-Pierre BAUM conseiller technique à l’habitat (retraité).

 

Le dysfonctionnement du marché du logement à Mulhouse a incité la municipalité nouvellement élue en 1989 à mettre en place un outil d’analyse et de réflexion intégrant la politique de l’habitat et des quartiers dans les objectifs prioritaires du service de la Mission du Développement Urbain.

Une première analyse a permis de constater la perte annuelle d’un millier d’habitants  sur plusieurs années se déplaçant notamment vers  la couronne mulhousienne. Cet abandon de la ville centre, marquée par le vieillissement du parc de logements anciens des quartiers populaires, a favorisé le regroupement des populations défavorisées et immigrées : d’une part, ces nouveaux arrivants acquéraient ces immeubles dégradés et d’autre part par les propriétaires en difficulté pour réaliser les travaux de modernisation de leur patrimoine mettaient en location des logements insalubres.

Les objectifs assignés à la MDU en matière d’habitat étaient  d’élaborer et de mettre en oeuvre des réponses adaptées pour maintenir le seuil de la population mulhousienne autour de 110 000 habitants pour la décennie 90-2000 et de promouvoir une nouvelle approche de la politique du logement en faveur des personnes défavorisées notamment dans les quartiers anciens de Mulhouse.

Le constat : 

Au début des années 1990, l’état du marché des logements dans les quartiers anciens de Mulhouse, souligne une difficulté croissante de ce qu’on a appelé « l’engrenage de la dégradation ».

Ce processus, a contribué de façon déterminante depuis une quinzaine d’années à  favoriser le déplacement des habitants des quartiers péri-centraux souvent vers la banlieue, laissant place à la formation de ghettos dans certains quartiers.

L’installation d’un climat de récession économique, la dégradation de certains quartiers à vocation sociale, le phénomène de concentration des populations, le fait que les communautés issues de l’immigration ne nourrissent plus l’idée

lancinante et mythique du retour au pays…constituaient autant d’indicateurs qui permettaient d’entrevoir l’importance de la tâche à accomplir sur le thème « Mieux vivre ensemble ». 

La nouvelle Municipalité a délibérément choisi d’adopter une attitude active et positive par rapport à cette problématique à travers une politique articulée autour de deux principes fondamentaux :

  • l’un qui privilégie une approche globale en proposant des actions dans les secteurs de l’habitat, du socio-éducatif et du développement social urbain en général en direction de l’ensemble de la population mulhousienne.
  • L’autre propre aux communautés issues de l’immigration dont l’intégration nécessite des efforts particuliers et soutenus sur le plan de l’alphabétisation, de la formation, de la reconnaissance de l’identité culturelle, etc…

De façon plus général, l’attractivité d’une ville passe par sa capacité d’offrir à tous ses habitants des logements confortables répondant aux besoins de chaque famille.

Cette idée force sera le guide et l’aiguillon des réponses à développer par les  services municipaux et plus spécialement les acteurs de la Mission du Développement Urbain créée à cet effet pour mettre en oeuvre cette nouvelle politique.

L’état des quartiers anciens de la ville :

Edifiés  entre 1850 et 1910, lors du boom industriel de Mulhouse, les quartiers anciens de Mulhouse vont devenir une des cibles principales d’intervention de la ville. Ces derniers constituent le lieu de l’agglomération où  les difficultés sociales et urbaines ont le caractère le plus aigu. Pourtant ces quartiers anciens ont des atouts majeurs tels que la proximité du coeur de l’agglomération (avec ses emplois, services, commerces,et son attractivité) ainsi qu’un bon niveau d’accessibilité. Un manque d’investissement privé et public dans ces quartiers, notamment des années 1950 à 1980, a conduit à un processus de déclin et de dévalorisation par rapport au centre-ville et aux quartiers récents édifiés en périphérie. Ayant progressivement perdu de leur attractivité résidentielle et commerciale, ces quartiers  sont devenus le lieu d’accueil des populations précarisées. Ces quartiers, cumulent à ce moment là et à des degrés divers des handicaps urbains et sociaux identiques.

Ils sont composés pour l’essentiel de petits immeubles privés dont beaucoup accusent un fort retard en matière de confort et d’équipement de base.

Ils voient se développer en leur sein de nombreuses tensions sociales qui entretiennent le processus de dégradation et de déclin et participent à leur stigmatisation croissante aux yeux des habitants des autres quartiers.

Face à cette multiplicité de problèmes, la convention Grand Projet de Ville vient amplifier et compléter le contrat de ville de l’époque. Il concentre sur les périmètres choisis un ensemble de moyens financiers sans équivalent dans les dispositifs précédents.

Quatre territoires d’intervention sont déclarés prioritaires : Briand Franklin, Vauban Neppert et Bâle.

Les procédures  institutionnelles utilisées dans la décennie 1990-2000

Le Grand Projet de Ville 

Le Grand Projet de Ville est un dispositif complémentaire des investissements publics qui a amplifié et complété le Contrat de ville intercommunal existant. C’est de fait un projet global de développement social et urbain qui vise à réinsérer un ou plusieurs quartiers dans leur agglomération. Il permettra plus spécifiquement la mise en oeuvre d’opérations lourdes de requalification urbaine.

Il s’agira d’améliorer les conditions de vie des habitants et de marquer en profondeur et de manière durable, la transformation d’image et de perception du quartier. L’objectif final pointé au travers des actions de revitalisation et de revalorisation sociale étant de redonner une valeur économique à ces territoires.

Mulhouse sera l’une des villes test de ce nouveau dispositif avec Roubaix et Saint-Etienne.

Le GPV comportera trois volets d’actions :

  • Un volet urbain dont l’objectif était de redonner aux quartiers anciens le niveau de qualité nécessaire pour assurer la mixité sociale et la mixité des fonctions urbaines : réhabilitation du parc de logements privés (grâce notamment à des OPAH thématiques, introduction d’habitat social, construction de logements neufs, amélioration de l’environnement de proximité)
  • Un volet social pour recréer du lien entre les habitants, réduire les processus d’exclusion et mettre fin aux phénomènes de rejet (médiation, formation, lutte contre l’échec scolaire)
  • Un volet économique pour revitaliser le tissu d’entreprises commerciales et artisanales et accueillir des nouvelles activités.( renouvellement et soutien à l’activité secteur Briand – Franklin notamment)

La Convention VILLE – Fonds d’Action Sociale

Le 25 janvier 1990, la Ville de Mulhouse et le FAS s’engageaient dans une convention pour l’intégration des populations issues de l’immigration axée sur  trois objectifs majeurs :

  • La détermination et l’élaboration d’une politique locale d’insertion des immigrés, à travers l’ensemble des secteurs (logement, école, associations, développement social, solidarité, culture
  • la mise en cohérence et l’amélioration de l’efficacité des aides publiques dans ce domaine
  • la coordination de l’action des différents partenaires et acteurs de l’insertion de populations

Les Opérations Programmées d’amélioration de l’Habitat (OPAH)

Créées en 1977, les Opérations Programmées d’Amélioration de l’Habitat, constituent un outil d’intervention publique mis en place sur des territoire souffrant des difficultés liées à l’habitat privé. La force de ce dispositif réside dans le partenariat entre les collectivités territoriales et l’agence National de l’Habitat (ANAH). Ce partenariat dont l’ambition est l’amélioration des conditions de l’habitat pour l’ensemble des citoyens, s’organise pour traiter les situations les plus difficiles sur le plan urbain comme sur le plan social. Partout ou une OPAH est mise en place par une collectivité et l ‘ANAH, un financement majoré est apporté aux propriétaires (occupants ou bailleurs).Les OPAH sont définies par la législation art.L303-1 du CCH.

Les Programmes sociaux thématiques (PST)

Les Programmes sociaux Thématiques (PST) ont été crées en 1990 dans le cadre de la loi visant la mise en oeuvre du droit au logement.

Mulhouse a été la première commune française à signer une convention PST avec l’ Etat et l’ ANAH en 1990. Le PST est fondé sur une négociation avec les propriétaires privés. En contrepartie d’une subvention majorée de l’ ANAH pour les travaux et d’un certain nombre de services tels que l’assistance technique aux bailleurs, la garantie de loyer, ou encore l’accompagnement social des locataires. Le propriétaire s’engage à respecté un loyer conventionné pendant neuf ans et à loger des personnes en difficulté qui lui son proposées par une commission ou un organisme habilité.

Les nouveaux  services et outils locaux

La création de la Mission du Développement Urbain  qui se transformera au  bout d’une année en service municipal a part entière sous la dénomination    « Habitat et quartiers » animera trois secteurs prioritaires :

  • Démocratie locale et vie quotidienne
  • Projets de quartiers
  • Habitat et logement socialDans le volet « Habitat et logement social » le rôle et les attributions ont été les suivants :
  • – Participation à la réflexion préalable et mise en oeuvre de la politique de l’habitat et du logement social telle qu’elle sera définie dans le cadre d’un PLH (Programme Local de l’Habitat) et participation au montage.

– Participation au processus d’acquisitions foncières dans le cadre du droit de préemption. Evaluation technique des immeubles pressentis par la préemption.

– Mise en oeuvre du relogement, suite aux acquisitions, assuré dans le cadre d’un suivi social appuyé.

– Etude des solutions post-préemption (réhabilitation par un partenaire

OPHLM, SOMCO, CIL, Sté civile Habitat et Loisirs et ultérieurement la SERM ou décision de démolition et reconstruction de logements neufs)

– Mise en oeuvre du PST et des mesures prévues par la loi du 30 mai 1990 dite « Loi BESSON » ( logement des plus défavorisées)

Suivi des dispositifs et procédures des OPAH.

L’ Association de Restauration des Immeubles Ancien (ARIA) 

L’ ARIA a été créée en 1976 par le Ville de Mulhouse, le Service Conseil Logement (SCL) et le Comité Interprofessionnel du Logement de Mulhouse,  en partenariat avec les syndicats de propriétaires et de locataires pour répondre aux besoins en matière d’opération de restauration immobilière.

L’ARIA s’est positionnée de fait comme un partenaire naturel de la collectivité pour la préservation du patrimoine grâce à ces différentes activités

  • Etude et animation des OPAH
  • Etude et animation du PST
  • Conduite de Missions de Maîtrise d’Oeuvre Urbaine et sociale(MOUS)
  • pour le compte des organismes de logements sociaux
  • Conduite des Missions d’Assistance à la Maîtrise d’Ouvrage pour toute opérations d’investissements locatifs
  • Conduite des Missions de Maîtrise d’Oeuvre complète à caractère social dans le cadre du PST de la Ville de Mulhouse.
  • Réalisation d’études à dominante sociale, technique et financière de faisabilité de réhabilitation d’immeubles à des fins locatives pour les collectivités et /ou bailleurs sociaux.
  • Mise en oeuvre de la solidarité par le logement à travers des baux de réhabilitations
  • Montage de tous types de dossiers de demandes d’aide financière des propriétaires privés
  • Constitutions des dossiers de demande d’aide financière pour la « Mise en Valeur Architecturale » de la ville de Mulhouse
  • Conduite d’études pré-opérationnelles dans le cadre du GPV

Atelier relogement

Ce dispositif a permis d’accompagner le relogement des familles concernées par les OPAH, le PST et les opérations de renouvellement urbain dans le cadre des RHI ( Résorption de l’ Habitat Insalubre).  Par ailleurs au plan local, l’Atelier participait officiellement à la Commission Technique d’Attribution mensuelle de l’OPHLM puis OPAC Mulhouse – Habitat. L’élaboration du nouveau fonctionnement du traitement de la demande et la définition des objectifs de quotas d’affectation des logements, a été menée avec le bailleur social. Il participait également à la mise en place du Plan Départementale d’Action pour le logement des Personnes Défavorisées (loi Besson) par la gestion du fonds de Solidarité pour le Logement (FSL) en attribuant des mesures d’accompagnement social et des aides pour l’accès au logement.

Les associations agrées qui travaillent en partenariat en ce domaine étaient :

  • Association Espoir Mulhouse
  • Association Cotrami – Loginser) Mulhouse
  • Association  Aria Mulhouse

Des moyens financiers spécifiques ont été mis en place 

Aide municipale au logement

Outre les aides de l’Etat et des Collectivités Territoriales  (Région, Département) à travers le Contrat de ville et le GPV, une« Aide municipale au logement » à hauteur de 10 MF/an devait contribuer à stimuler la création de logements en faveur des personnes défavorisées.

Cette aide était prioritairement affectée au recyclage des immeubles anciens entrant dans le dispositif du PST au sortir de la préemption. Les bailleurs sociaux et les organismes agrées bénéficiaient dans le montage financier de l’opération de recyclage, d’une subvention de 25 000 Frs par logements réhabilités. L’acquisition foncière et la réalisation d’un programme de construction de logements sociaux neufs comprenant une partie du financement en PLA I (insertion) étaient aidées à la même hauteur. Cette aide pouvait être augmentée par la Mise en Valeur Architecturale autre subvention municipale attribuée, en fonction de l’implantation de ces immeubles dans les périmètres des OPAH  ou  zones obligatoires de ravalement des façades.

Les baux à réhabilitation ainsi que les sorties d’insalubrité et de péril  faisaient également partie dans le parc privé des immeubles éligibles à cette aide spécifique.

Fonds de Solidarité pour le Logement (FSL)

Le Fonds de Solidarité pour le Logement était l’un des dispositifs inscrit dans le Plan Départemental d’Action pour le Logement des Personnes Défavorisées (PDALPD). Il finançait différentes actions :

  • des aides financières en faveur de l’accès ou du maintien en cas d’impayés de loyers dans le logement dans la limite de 12 000 Frs.
  • des mesures d’accompagnement social lié au logement du type individuel d’une durée de 6 mois modulées par familles de 600 à 7500 Frs pour un suivi du type lourd ou léger

Les mesures d’accompagnement social étaient effectuées par les travailleurs sociaux des associations et organismes agréés à cet effet.

Bilan  des opérations réalisées sur la période 1990-2000

Le bilan global intègre mais ne détaille pas les réalisations menées dans la même période en faveur des quartiers d’habitat social au bénéfice  des personnes défavorisées  plus spécifiquement à Bourtzwiller, Drouot, Wolf- Wagner et  Coteaux à Mulhouse. Ces secteurs ont en effet fait l’objet d’opérations d’envergure de réhabilitations et transformations complètes du patrimoine social  ainsi que de travaux de sécurisations des immeubles notamment dans le quartier des Coteaux tous hors quartiers anciens. Chacun de ces programmes a bénéficié d’un financement PALULOS et d’une aide financière complémentaire apportée par les collectivités territoriales voire des aides à la personne et des mesures d’accompagnement social pour les personnes en difficulté.

Le bilan se focalise sur les principales actions menées dans les quartiers anciens de la ville notamment grâce au dispositif du PST et des OPAH réalisés pendant la période visée.

L’objectif affiché du PST  dans la convention de 1990 prévoyait  la création de 120 logement sur 3 ans (1991-1993) soit 35 en 1991, 40 en 1992, 45 en 1993 pour la partie publique (organismes HLM et associations) et 150 logements 30 en 1991, 50 en 1992 , 70 en 1993 pour la partie privée (logements vacants, propriétés privées)

Les objectifs du volet public ont été atteint et le PST  reconduit pour trois nouvelles années.

En revanche en cinq ans seuls 80  logements vacants locatifs de statut privé à très bas loyers ont été réalisés ce qui était moins que l’objectif visé avec un rythme de 30 logements locatifs réhabilités par an disséminés dans les quartiers anciens de Mulhouse.

Si deux Opérations Programmées d’Amélioration de l’Habitat ( Vauban I et Nordfeld) ont été mises en oeuvre avant 1990, c’est principalement dans la décennie suivante que le plus grand nombre d’ OPAH ont été réalisées.

– Dornach (1990-1992)

– Fonderie-Bibliothèque Porte du Miroir (1991-1993)

  • – Briand -Franklin I (1992-1994)
  • – Rue d’ Illzach (1993-1995)
    • – Saint-Fridolin (1994-1996)
    • – Rue de Bâle (1995-1997)
    • – Briand- Franklin II (1996-1998)
    • – Copropriété Les Peupliers (1998-2000)
    • – Vauban II (1999-2001)
    • – Opérations Multi-sites (2000-2003)

Environ 600 logements/an en moyenne ont été réhabilités (chiffres ARIA)

La mission d’animation-suivi a été assurée pour toutes les OPAH comprenant

l’information et l’assistance administrative et technique auprès de propriétaires, l’interface pendant les phases de préparation et réalisations des travaux, l’instruction des différents dossiers de demande de subventions.

L’organisme à également réglé les problèmes de relogement provisoire ou définitif avec les bailleurs du quartier ou les organismes de logements sociaux. Ces derniers ont bénéficiés de la contribution pour le choix des acquisitions d’immeubles anciens à recycler par les bailleurs des pré-études techniques et financières.

C’est finalement plus de 4000 logements qui ont été améliorés au niveau du confort et près de 900 façades (chiffres ARIA) qui ont été ravalées à travers les opérations programmées ou groupées de cette période.

Ebauche d’ évaluation

       L’attractivité résidentielle

La  rénovation des logements des quartiers anciens et l’action menée en direction du logement des personnes défavorisées ont été subventionnées de le cadre de politiques publiques volontaristes. Ces programmes d’ampleur avaient pour but de créer le renouveau de l’attractivité résidentielle des quartiers. Il s’agissait d’abord de stopper  le processus de dégradation en envoyant un double signal. Le premier en direction des habitants en place  et  de ceux souhaitant venir s’installer dans ces quartiers car la lutte contre la dégradation de ces secteurs était enclenchée et ils pouvaient profiter de l’impact positif des opérations urbaines. L’autre s’adressait aux professionnels de l’immobilier qui pratiquaient l’activité de « marchand de bien » et aux propriétaires qui faute d’aide et de moyens louaient des logements indignes voire insalubres. L’impact de ces politiques a permis d’enrayer l’engrenage et la spirale de dégradation des immeubles et maisons de ville. De façon générale l’ensemble du patrimoine bâti a profité de cette embellie à travers les différentes cycles des OPAH et l’action a permis dans un premier temps de dynamiser des secteurs comme la Porte du miroir, le rue de Bâle et partiellement la quartier Franklin.

L’attractivité résidentielle de ces quartiers, pour les locataires comme pour les propriétaires occupants réside avant tout dans le rapport prix / taille / localisation des logements.

La garantie de logements réhabilités à faible loyer en ville 

Le mécanisme de « recyclage bailleur » pour le compte de la ville a permis d’acquérir et de cureter des immeubles dégradés dans les quartiers anciens pour ensuite les proposer à des bailleurs sociaux ou associations agréées pour achat et réhabilitation. Cet outil a contribué a injecter du logement social dans les quartiers qui en manquaient et de proposer des niveaux de loyer en adéquation avec les moyens des habitants, mais aussi de lutter contre la dégradation de l’habitat. Le PST a produit des logements réhabilités à très bas  loyers en faveur des personnes défavorisées  disséminés dans les quartiers anciens dont la gestion locative est à la fois assurée soit par des particuliers, des organismes de logements sociaux ou par des associations. Ces nouvelles offres de logement ont aussi contribué à remettre sur le marché des logements vacants et réhabilités de qualité au bénéfice des  jeunes ménages souvent issus des populations immigrées et qui souhaitaient acquérir leur autonomie.

Les résultats sur le rapport logement privé et espace publique

L’objectif ultime était de créer à l’horizon 2000 une véritable dynamique de renouvellement  du patrimoine bâti existant situé  autour du centre ville donnant  la possibilité à chacun de louer ou d’accéder à un logement décent dans tous les quartiers. Ce résultat n’a été que partiellement obtenu dans le parc privé malgré les nombreuse démarches entreprises en direction des propriétaires qui n’entretenaient plus leur patrimoine. La faible rentabilité « de sortie » et l’état d’origine du bâti constituant les deux obstacles majeurs. Le marché « parallèle » de ventes ou location à des populations exclues d’autres modes d’habitat, restait plus lucratif, et pouvait difficilement être concurrencé. Les parcours résidentielles des ménages sont restés internes à la ville, voire aux quartiers anciens. Cependant, l’intervention sur l’espace publique par la collectivité et le travail de médiation ont participé à l’ouverture et au décloisonnement de certains secteurs stigmatisés.

Les retombées attendues de la requalification  des quartiers anciens de la ville

La mise en oeuvre de politiques globales et ciblées à la fois en direction du public le plus fragilisé ont apporté un répit dans la dégradation voire un inversement de tendance dans plusieurs secteurs anciens de la ville. Le réinvestissement important espéré de la part des propriétaires dans  leur patrimoine, n’a cependant pas été à la hauteur des espérances qui misaient sur un effet démultiplicateur à la fois de l’attractivité résidentielle et du changement d’image des territoires concernés  par ce renouvellement urbain. L’action de réhabilitation des immeubles dégradés a participé fortement à  la transformation,  mais c’est plus généralement les opérations urbaines de démolition /reconstruction qui ont assuré l’effet levier recherché au niveau de la mixité des offres et du peuplement. Malgré cette offre nouvelle de logements de qualité dans la parc ancien, les critères de l’environnement social avec ses conséquences sur la carte scolaire ou la problématique de l’absence des espaces verts et du stationnement de rue des véhicules ont été des facteurs de dissuasion pour l’installation des jeunes ménages. Les secteurs existants des quartiers anciens marqués par le regroupement de propriétaires immigrés  sont restés des « zones » communautaires dans le regard et les commentaires de la population mulhousienne.

Les résultats tangibles

Les signaux forts envoyés et les moyens injectés sur la décennie 1990-2000 ont provoqué un début de rapprochement des sphères urbaines et sociales et  permis de poser un nouveau regard sur ces quartiers.

Le message du « mieux vivre ensemble » a trouvé un certain écho de compréhension auprès d’une population autochtone prête à relever le défi de la cohabitation dans les quartiers populaires dans la mesure du respect des règles de citoyenneté par les nouveaux arrivants. 

Cette politique a permis de prendre acte de cette réalité du terrain et de  mettre en place des incitations à la réhabilitation des patrimoines par des aides à la pierre et à la personne pour encourager la requalification de l’habitat dégradé. Chaque pierre rénovée d’un l’édifice a contribué à la préservation  du patrimoine bâti et à la conservation des contours de ces quartiers anciens tout en leur redonnant le statut d’origine de territoires appartenant de plein droit à la ville. 

 

Ancien Conseiller Technique à l’Habitat

Jean-Paul BAUM

 

GLOSSAIRE

 

ANAH :            Agence Nationale de l’Habitat

ARIA :              Association pour la Restauration des Immeubles Anciens

CCH :               Code de la Construction et de l’Habitation

CIL :                 Comités Interprofessionnels du Logement

FAS :                 Fonds d’Action Social

FSL :                 Fonds de Solidarité au Logement

GPV :                Grand Projet de Ville (dispositif d’investissements publics)

MDU :              Mission du Développement Urbain

OPAC :             Offices Publiques d’Aménagement et de Constuction

OPAH :            Opérations Programmées de l’Amélioration de l’Habitation

OPHLM :        Offices Publiques d’Habitations à Loyer Modéré

PALULOS :    Prime à l’Amélioration des Logements à Usage Locatif 

PDALPD :       Plan Départemental d’Action pour le Logement des Personnes Défavorisées

PLA I :             Prêts locatifs Aidés pour l’Insertion

PLH :               Plan Local de l’Habitat          

PST :                Programmes Sociaux Thématiques

RHI :                Résorption de l’Habitat Insalubre 

SCL :                Service Conseil Logement   

SERM              Société d’ Equipement de la Région Mulhousienne

SOMCO           Société Mulhousienne des Cités Ouvrières

 


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