Des foyers aux résidences sociales : un nouveau référentiel de politique publique.

Communication présentée par Gilles DESRUMAUX, délégué général de l’UNAFO et membre du Haut Comité Pour le Logement des Personnes Défavorisées.

 

L’Etat recensait, à la fin des années 1990, environ 700 établissements dits « foyers de travailleurs migrants » (FTM) logeant près de 130 000 personnes. En raison de la transformation de leur occupation, de l’obsolescence de ce parc, de l’inadaptation du bâti, dénoncé par plusieurs rapports publics, l’Etat a mis en place, en 1997, un plan de traitement des foyers de travailleurs migrants qui visait près de la moitié de ces établissements. A ce jour, sur les 687 établissements recensés par la CILPI[1], 324 établissements ont été traités avec travaux (47.2%), 234 établissements restent à traiter (34.1%). Les autres établissements ont été ou bien transformés sans travaux (69 établissements soit 10%) ou bien vendus ou démolis (60 établissements soit 8.7%). Ce plan de traitement a mobilisé 1.57 milliards d’euros pour la transformation de 258 foyers[2].

A l’occasion de leur traitement, les foyers de travailleurs migrants deviennent des résidences sociales, dispositifs de logement adapté mis en place d’un point de vue règlementaire en 1995. Quelles sont les mutations à l’œuvre avec l’avancée de ce plan de traitement et le passage des établissements d’un statut de foyer à celui de résidence sociale ? Un simple ravalement de façade des établissements, une transformation en trompe l’œil de leur cadre administratif, qui laissent intacts leur situation d’extraterritorialité, leur statut dérogatoire et leur caractère discriminatoire ? Ou, au contraire, un nouveau paradigme d’action publique par une transformation en profondeur du bâti, un statut rénové et l’intégration de ces établissements dans les territoires ? Voici les questions que nous voudrions aborder ici en les traitant d’un point de vue particulier, celui de deux référentiels de politiques publiques.

La notion de référentiel de politique publique

La notion de « référentiel de politique publique », développée par Bruno Jobert et Pierre Muller[3] nous semble constituer un point de vue fécond qui permet d’analyser et de comprendre la transformation des foyers de travailleurs en résidences sociales qui s’opère depuis le milieu des années 1990. Selon ces auteurs, une politique publique consiste d’abord à « construire une représentation, une image de la réalité sur laquelle on veut intervenir. C’est en référence à cette image cognitive que les acteurs organisent leur perception du problème, confrontent leurs solutions et définissent leurs propositions d’action : cette vision du monde est le référentiel d’une politique[4] ». Un référentiel aura donc pour fonction tout à la fois de légitimer, de réguler et de diminuer l’incertitude de l’Etat en action. Les auteurs insistent sur le rapport entre référentiel sectoriel et référentiel global du rôle de l’Etat, sur l’importance des médiateurs du changement d’un référentiel à l’autre. Dans le cadre des réformes institutionnelles, d’autres auteurs comme Philippe Bezes et Patrick Le Lidec[5], voient, en plus des jeux d’acteurs, trois autres sources génératrices de réformes : les réponses de l’institution à des chocs exogènes, les dynamiques endogènes, le champ organisationnel ou institutionnel.

Le référentiel des foyers de travailleurs migrants et celui des résidences sociales

Nous présenterons donc ici les éléments constitutifs des deux référentiels de politiques publiques  que nous considérons, celui des foyers de travailleurs migrants construit dans les années 55-65 et celui des résidences sociales construit à partir des années 95, sous la forme d’un tableau qui nous permet d’aborder la nature des représentations en action et les transformations induites :

–        le contexte et les missions de la politique conduite

–        le rôle de l’Etat et les modalités d’intervention

–        le ou des ministères en charge de la politique et les opérateurs concernés

–        le public cible

–        les formes physiques de l’habitat

–        le cadre juridique

Par rapport à cette grille d’analyse, nous devons veiller cependant à deux écueils d’interprétation : le premier est de confondre référentiel de politique publique et réalité observée. Si un référentiel de politique publique a des effets performatifs, la réalité observée est cependant plus complexe et multifactorielle dans sa compréhension. Le deuxième écueil est de penser que chaque référentiel de politique publique succède au précédent de manière pure et simple. Ces deux référentiels s’appliquant à des publics quelquefois identiques et un parc commun d’origine[6]  présentent des effets de superposition ou de sédimentation, tant dans les représentations que dans les actions conduites. La réalité observée est donc bien souvent un mixte des deux référentiels, l’un en perte de vitesse mais persistant, l’autre qui monte en charge mais se heurte à des résistances.

Domaine

Référentiel FTM

Référentiel Résidences sociales

Contexte et missions de la politique conduite

Résorber les bidonvilles, aménager le territoire, loger des migrants

Crise de l’offre de logements accessibles, droit au logement, développement d’une offre spécifique accessible aux plus démunis

Rôle de l’Etat
et les modalités d’intervention

Etat acteur, politiques sectorielles verticales par type de public

Etat animateur de politiques horizontales, décentralisées et territorialisées

Ministères concernés
et opérateurs

Ministère du Travail et de l’Intérieur

Sonacotra et grands opérateurs associatifs

Ministère du Logement (DHUP et DGCS) Multiplicité des opérateurs
associatifs et caritatifs

Public cible

Les travailleurs migrants

(loger et surveiller)

Les personnes défavorisées

(loger et accompagner)

Forme physique

Logements spécifiques constitués de chambres dans des unités de vie

Logements autonomes et banalisés

Droit

Foyer-hôtel

Logement-foyer

  1. 1.    Le contexte et les missions de la politique conduite

Le référentiel des FTM

Dans les années 55-65, période de forte croissance économique, d’immigrations de travail
notamment algériennes, et de guerres coloniales[7], les nouvelles populations immigrées, dans un contexte de crise générale du logement, vont se porter « vers les secteurs délaissés, parce qu’insalubres, du parc d’habitation des grandes villes, tandis que se constituent des bidonvilles à la périphérie de celles-ci, qui accueilleront les exclus du marché de l’insalubre [8]». Ces immigrés vont donc habiter d’anciens faubourgs ouvriers (La Guillotière à Lyon[9], la Goutte d’Or à Paris, ou le quartier Très-Cloitres à Grenoble) qui ont eux-mêmes une tradition d’accueil des primo-arrivants :
« Ces quartiers ont une fonction de ‘’sas’’ permettant la reconstitution d’une microsociété s’inspirant des modèles du pays d’origine, et facilitant l’adaptation à un nouveau contexte.[10] ». Les premiers foyers, dans les années 50-60, qui vont loger des hommes seuls issus du Maghreb ou d’Afrique subsaharienne, sont donc des foyers « privés » insalubres et surpeuplés[11]. Dans cette période « se dessine un processus qui préside à la distribution et au regroupement des travailleurs immigrés algériens, depuis leur hébergement en «  meublés » jusqu’aux baraques des bidonvilles, celles-ci n’étant que le prolongement ou l’annexe de ceux-là[12]

La mise en place par l’Etat dans ces années 55-65 de « la politique des foyers » constitue donc « un exemple original de logement social[13] » qui, « entre rénovation urbaine et pacification coloniale », essaie d’apporter une réponse aux concentrations de la main d’œuvre algérienne constituée principalement d’hommes, jeunes et ouvriers dans et autour des villes de métropole. Les objectifs de cette politique sont alors de lutter contre l’insalubrité, de résorber les bidonvilles des périphéries, d’aménager les villes et les territoires en récupérant des terrains pour développer les centres urbains dans un contexte de forte pénurie de logements. En construisant des foyers de travailleurs migrants, il s’agit ainsi d’améliorer les conditions de vie des populations immigrées en leur offrant un logement décent, mais en dessous des normes de construction du logement social.

Le référentiel des résidences sociales

Le  dispositif des résidences sociales qui se met en place dans les années 1990-1998, s’inscrit dans un contexte marqué par trois caractéristiques principales :

– La crise de l’offre de logements accessibles pour les ménages en situation de précarité sociale. Cette crise est la conséquence de facteurs multiples. La réforme du financement du logement, initiée en 1977, a signifié le passage d’une politique d’aide à la pierre à une politique d’aide à la personne. Cette politique a provoqué un endettement accru des personnes accédant à la propriété tout en augmentant le taux d’effort consenti par les locataires[14]. Cela, dans un contexte de croissance ralentie, de montée du chômage et des précarités ayant provoqué un effet ciseau, qui s’est creusé, au fil des années, entre les revenus des ménages vulnérables et le niveau des loyers, compensé en partie seulement par une augmentation considérable des aides personnelles au logement.

– Le tournant de la loi Besson du 31 mai 1990 qui, dans la continuité de la loi de juillet 1989 qui proposait, entre propriétaires et locataires, un nouvel équilibre du droit du logement, instituait un droit au logement, reconnu par le conseil constitutionnel comme un objectif de valeur constitutionnelle. Cette loi appelait une large mobilisation des collectivités publiques et de leurs partenaires institutionnels [création des plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) et des fonds de solidarité logement (FSL)] pour garantir le droit au logement, tout en instituant une scène sociale qui faisait appel à de nombreux opérateurs ou médiateurs, notamment associatifs, susceptibles d’accompagner les demandeurs de logement[15].

– Une inflexion des politiques publiques à partir de 1993-1995 qui, tout en se situant dans la continuité de la loi Besson du droit au logement pour tous, met l’accent sur le traitement de l’urgence. On voit alors se substituer, à la logique de mobilisation d’une offre de logements ordinaires, une logique de production d’une offre spécifique (accueil d’urgence, habitat transitoire, logement d’insertion) et, à une orientation qui privilégiait la construction d’une politique locale, une politique nationale basée sur l’application de critères normatifs et sur l’obligation de résultats[16].

  1. 2.    Le rôle de l’Etat et modalités d’intervention

Le référentiel des FTM

Les politiques d’intervention dans le domaine du logement reposent, dans les années 1950-70, sur une volonté centralisée de l’État, un Etat aménageur du territoire, un Etat constructeur, qui implante les foyers sans toujours consulter ou tenir compte des avis des collectivités locales. Les foyers construits dans ces années vont donc connaitre une situation forte d’extraterritorialité. Par ailleurs, l’intervention de l’Etat est marquée par une forte segmentation des politiques nationales qui identifient des groupes sociaux, et par la création d’institutions spécifiques chargées de loger certains d’entre eux. C’est ainsi que sont nées les diverses catégories de foyers, impulsées par l’État, pour les jeunes, pour les personnes âgées, pour les travailleurs immigrés. Ces politiques nationales « verticales » d’intervention, dotées d’un ministère de référence, de dispositifs et de moyens d’intervention spécifiques vont contribuer à éloigner les foyers construits des territoires et des politiques locales. Par ailleurs, dans le domaine du logement, la politique d’aide à la pierre a été le vecteur d’une forte segmentation du parc immobilier à vocation sociale.

Le référentiel des résidences sociales

Lorsque le référentiel des résidences sociales se met en place dans les années 1995-2000, la décentralisation introduite dans les années 1982-83 (acte 1 de la décentralisation) a déjà une quinzaine d’années. Elle se caractérise par un certain nombre d’éléments, tant dans le domaine de l’action sociale que dans celui du logement, que l’acte II de la décentralisation (2003-2004) va renforcer :

–    Le transfert de responsabilités qui fait que l’action sociale est largement confiée aux départements. La mise en place des FSL à partir des années 1990, leur pilotage par les seuls départements à compter de 2004 et le rôle des mesures d’Accompagnement social lié au logement (ASLL) vont faire du département un partenaire incontournable des gestionnaires de résidences sociales.

–    La montée en charge des Etablissements publics de coopération intercommunales (EPCI), le développement des politiques de programmation de logement à travers la mise en place et le renforcement des Programmes locaux de l’Habitat (PLH), l’institution des Plans départementaux d’aide au logement des personnes défavorisées (PDALPD) et la politique de délégation des aides à la pierre mise en place en 2004. Ce mouvement général fait que, si la politique du logement est pilotée par l’Etat d’un point de vue central (règlementation, aide à la pierre, aide à la personne, fiscalité), sa mise en œuvre locale est largement décentralisée.

Le plan de traitement des foyers de travailleurs migrants, leur transformation en résidence sociale dépendent donc ainsi largement de « comités de pilotage », dans lesquels l’Etat acteur devient un Etat animateur des politiques du logement à un niveau local.

  1. 3.    Les ministères concernés et les opérateurs

Le référentiel des FTM

Une concurrence et des oppositions vont naître entre le ministère du Travail et le ministère de l’Intérieur. Sous l’égide du ministère du Travail des associations gestionnaires (associations patronales, associations créées par de hauts fonctionnaires, associations humanistes et/ou caritatives)  vont construire et gérer des foyers de travailleurs migrants. Sous l’égide du ministère de l’intérieur, il est créé, en 1956, la « Société nationale de construction pour les travailleurs algériens » (Sonacotral) qui allait devenir plus tard la Sonacotra[17] (manifestant ainsi la volonté de loger des migrants de toute origine) dont le premier président sera Eugène Claudius Petit.[18] Le rôle essentiel de ces deux ministères manifeste bien la nature des politiques menées : loger une main d’œuvre de travail d’une part et surveiller une population d’hommes seuls dans un contexte de guerre d’Algérie. D’autre part les deux composantes d’opérateurs montrent une hésitation sur le rôle de l’Etat dans la mise en œuvre de cette politique : directe et centralisée d’une part au travers d’un opérateur unique, indirecte et déléguée au travers de la constitution d’acteurs associatifs d’autre part.

Dans les deux cas cependant, nous restons dans des politiques « verticales », qui se soucient peu de l’intégration des établissements dans les territoires, dispositifs locaux et politiques locales.

Le référentiel des résidences sociales

Nous sommes là dans le cadre de politiques sociales du logement. Dans les années 2010 coexistent au sein d’un même ministère, celui du Logement, deux divisions administratives : la Direction de l’Habitat, de l’Urbanisme et des Paysages (DHUP), chargée notamment de la construction et donc de la mise en œuvre du plan de traitement des foyers de travailleurs migrants et la Direction générale de l’action sociale (DGCS), chargée de la mise en œuvre de la politique sociale du logement au travers notamment du budget du secteur Accueil, Hébergement, Insertion (programme 177) doté de plus de 1,2 milliard d’euros par an et dont dépendent les résidences sociales, soit au travers de l’Aide à la gestion locative sociale, soit au travers des subventions accordées aux pensions de famille. Il est à noter que la Commission interministérielle pour le logement des personnes immigrées (CILPI), malgré son caractère « interministériel » est basée au sein du ministère de l’Intérieur qui continue de gérer de manière résiduelle (9,7 millions d’euros en 2014) des aides liées à la mise en œuvre du plan de traitement au titre de la politique d’intégration. Quant aux opérateurs, à côté des « historiques » du secteur des foyers de travailleurs migrants (Adoma et une trentaine d’associations), se multiplient les acteurs associatifs et caritatifs. Nous assistons donc à une atomisation et à une dispersion des opérateurs de ce référentiel.

  1. 4.    Le public cible

Le référentiel des FTM

Le « travailleur immigré » comme cible de l’action publique est une construction sociale caractérisée par deux significations : celle du travail comme définition principale d’une population d’hommes vivant en célibataires, celle du provisoire comme caractéristique principale de leur séjour en France. Cette double illusion[19] du travail et du provisoire sera d’ailleurs entretenue par les États d’origine, la France et les personnes concernées. Elle justifie la construction de foyers conçus comme « un logement provisoire pour travailleurs ‘’provisoires’’». Un public d’hommes seuls qu’il faut donc pouvoir, dans un contexte de guerre coloniale, loger et surveiller.

Le référentiel des résidences sociales

Le public cible des politiques publiques qui se mettent en place entre 1990 et 1995 est celui des
« personnes défavorisées ». Il s’agit là d’une dénomination qui, au-delà du débat sémantique, traduit un changement en profondeur de l’orientation des politiques publiques. Ce terme va cristalliser des représentations différentes, depuis la figure du pauvre, du sans-abri des années 50 à la précarité contemporaine des années 90, en passant par les inadaptés sociaux des années 70, les «nouveaux pauvres ». Cette notion de « défavorisés» va donc regrouper et « sédimenter»  tout ou partie des anciennes cibles de l’action publique : les jeunes, les travailleurs immigrés, les pauvres, tout en mettant en œuvre de nouveaux moyens d’action. Il est à noter que le vieillissement des résidants des foyers de travailleurs migrants (« Fin 2009, plus de 40 % des résidents des foyers avaient plus de 60 ans, dont 80 % sont maghrébins[20] ») fait basculer les migrants du statut de « travailleurs » à celui de « personnes âgées en situation de précarité » qui relève du domaine des politiques sociales du logement.

La première conséquence de cette superposition des publics est que la cible de l’action publique demeure incertaine. Cette incertitude est indiquée par la définition même des résidences sociales, qui s’adressent à « toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières en raison de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’existence »[21] : les réalités économiques[22], sociales, voire psychiques, sont ainsi superposées et dessinent un spectre large de personnes concernées.
La seconde conséquence de cette superposition est le renvoi de la qualification des personnes défavorisées aux différents acteurs et dispositifs instituant des filières, des guichets spécialisés dans un contexte de grande disparité territoriale[23]. Cet effet de constitution de publics « défavorisés » par des politiques de peuplement et d’action est au cœur des projets sociaux des résidences sociales. Cette notion de «projet social» est une innovation majeure du dispositif des résidences sociales. Le projet social a notamment pour objectif de situer la résidence sociale dans le cadre des besoins de logements au sein d’un territoire, de déterminer le peuplement de la résidence, de définir une politique de gestion et d’accompagnement social, de fédérer un réseau d’acteurs mettant en place un véritable contrat entre eux. Un contrat qui est aussi le moyen de « faire changer les centres de gravité dans le traitement d’une question en plaçant la responsabilité dans les mains des acteurs locaux[24]». Loger et accompagner, ces deux mots permettent ainsi de définir le cadre institutionnel fixé. 

  1. 5.    La forme physique 

Le référentiel des FTM

Il faut noter l’influence de Le Corbusier[25] dans l’élaboration et le choix de la formule du « foyer-hôtel ». La vision que préconise cet architecte-urbaniste mêle dans une vision utopique (des « arches de Noé prolétarienne ») des aspects de contrôle des personnes logées, d’hygiène et de promotion grâce à l’adoption d’un habitat semi-collectif. Les foyers de travailleurs migrants sont en effet caractérisés par des établissements de grande dimension pouvant accueillir de 100 et 300 personnes, quelquefois plus. Les « modèles » adoptés seront différents selon les gestionnaires et les dates de construction. La plupart des chambres sont soit individuelles et de petite taille (9 m2 à l’origine, divisées ultérieurement en deux chambres de 4,5 m2 chacune), soit des chambres collectives allant de quelques personnes aux dortoirs collectifs. Ces chambres sont regroupées en unités de vie de tailles différentes (de cinq chambres à plus d’une dizaine) autour d’une cuisine et de sanitaires communs. « Travailleur pauvre, [l’immigré] n’a à être logé que pauvrement[26] ».

Le référentiel des résidences sociales

Les résidences sociales se caractérisent par une banalisation du bâti des résidences sociales par rapport au logement de droit commun. Ce mouvement de banalisation est à situer dans un mouvement global des politiques d’aide sociale à l’échelle européenne, celui de la «désinstitutionalisation» des politiques d’aide sociale au cours des trente dernières années au bénéfice de nouveaux modèles basés sur la proximité[27], sur les principes d’indépendance des personnes au sein de la collectivité, de normalisation des conditions d’habitat et de logement, d’autonomie des personnes par l’égalité devant la loi et la citoyenneté. Cette désinstitutionalisation des politiques d’aide sociale s’est traduite, en Europe, de manière différente selon les pays. La France a adopté une voie moyenne qui, tout en favorisant un rapprochement de l’aide sociale et du logement, notamment au travers des concepts d’accompagnement social et de parcours résidentiels, va «moderniser» et banaliser les anciennes institutions, en particulier les foyers. Les résidences sociales constituent donc un pas important dans ce sens, à la fois par la forme du bâti qui les caractérise et la législation qui leur est applicable.

Les résidences sociales promeuvent ainsi le modèle de logements autonomes de taille décente (environ 18 à 20 m2 pour une personne seule en type 1 dans une opération neuve) avec cuisine et sanitaires privatifs, ceci dans des immeubles de petite dimension (de 20 à 50 logements dans des opérations neuves). Ces normes sont celles qui sont préconisées dans les opérations neuves, ce qui n’exclut pas, lors d’opérations de réhabilitation[28], des adaptations des logements en deçà de ces surfaces ou équipements, en raison de contraintes de bâti ou de besoins spécifiques, ou la subsistance, dans des zones tendues, de gros « paquebots» issus du passé. L’orientation générale est cependant à la banalisation du bâti des résidences sociales, que rien ne distingue, dans bien des cas, d’un logement de droit commun. 

  1. 6.    Le droit

Le référentiel des FTM

Les foyers de travailleurs migrants ont longtemps été définis par la formule des « foyers hôtels ». Une réglementation assimilée à celle de l’hôtellerie ou de l’hébergement précaire (les litiges relevaient, jusqu’à une période récente, du tribunal de grande instance qui juge des litiges commerciaux). Une réglementation incertaine, élaborée par voie de circulaires et qui ne donnait aucune protection aux résidants : « A l’indétermination juridique de la nature des ‘’foyers de travailleurs immigrés’’, qui deviennent ainsi des ‘’logements d’exception’’ (juridiquement parlant) auxquels il n’est pas facile de donner un nom, correspond en fait la situation, elle aussi indéterminée et sans statut précis, des immigrés, ‘’sujets (juridiquement) à part’’- ce ne sont pas des citoyens[29] »

Le référentiel des résidences sociales

Il faudra attendre la loi dite de Solidarité et renouvellement urbains du 13 décembre 2000 (SRU) pour donner, pour la première fois, un socle législatif aux logements-foyers, notamment aux résidences sociales. Si l’on reste dans le cadre d’un droit spécifique, il est à noter que nous sommes bien dans une règlementation logement (code de la construction et de l’habitation) et que celle-ci est très proche du statut de locataire par des aspects déterminants : notion de domicile personnel, obligation de contrat écrit, contrat renouvelé par tacite reconduction à la seule volonté du résidant et qui ne peut être dénoncé par le gestionnaire que dans des cas strictement encadrés par la loi et soumis à l’appréciation du juge d’instance dont relèvent les litiges relatifs au logement, institution de conseils de concertation au sein des établissements. Par ailleurs, l’indexation des redevances est plafonnée et doit être conforme à l’indice de révision des loyers (IRL), comme dans le secteur du logement social. Comme pour le bâti, le droit des résidences sociales, tout en restant spécifique, s’est lui aussi largement banalisé.

En conclusion…

Nous avons essayé de montrer comment les deux référentiels, celui des foyers de travailleurs migrants et celui des résidences sociales étaient différents terme à terme. Nous avons vu combien ces référentiels sectoriels étaient liés aux transformations globales du référentiel des politiques publiques conduites dans notre pays. Il reste à souligner les sources qui ont conduit au passage d’un référentiel à l’autre :

–        sources exogènes liées à la transformation du visage des migrations, à la montée des précarités, à l’affaiblissement des protections sociales dans notre pays, aux difficultés d’accès au logement

–        sources endogènes liées à l’obsolescence du parc des foyers de travailleurs migrants, au vieillissement des résidants

–        sources liées à l’organisation d’un champ d’intervention entre l’hébergement et le logement social dans un contexte de refondation des politiques d’hébergement et d’orientation prioritaire vers le logement[30].

–        sources enfin des acteurs publics et opérateurs qui, à un moment déterminé, les années 1995-1997, ont articulé la mise en place d’un nouveau produit immobilier à vocation très sociale, les résidences sociales avec un plan de traitement des foyers de travailleurs migrants.

Nous voudrions insister en conclusion sur quelques enjeux au cœur de ces référentiels :

–        Le premier est celui d’un habitat transitoire, qui est une fonction assignée dans les deux référentiels. Pour ce qui concerne les foyers de travailleurs, ce transitoire a rapidement été battu en brèche, ces établissements accueillant durablement à l’âge de la retraite des migrants de plus en plus âgés.[31] Pour ce qui concerne les résidences sociales non issues de la transformation de foyers de travailleurs migrants, cette fonction transitoire est encore réelle[32], mais ne doit pas masquer les difficultés de sortie des résidences sociales en raison des difficultés d’accès au parc social.

–        Le deuxième est celui de l’utilité sociale des résidences sociales. Si le référentiel des résidences sociales rompt avec les principaux éléments du référentiel des foyers de travailleurs migrants qui en faisaient un habitat extraterritorial, dérogatoire et discriminatoire, il n’en reste pas moins qu’il est une forme intermédiaire entre hébergement et logement de droit commun, dont l’utilité sociale doit être mieux visible et intégrée dans les politiques publiques qui sont menées.

–        Le troisième porte sur la question de la sédimentation et superposition des référentiels.
La durée des biens immobiliers produits à l’occasion d’un référentiel de politique publique, en l’occurrence celle des foyers de travailleurs migrants, est bien plus importante que la durée du référentiel. Le Plan de traitement des foyers de travailleurs migrants porte dans son nom même la marque de la prévalence du bâti auquel le référentiel des résidences sociales doit s’adapter. Tout d’abord, la transformation des foyers de travailleurs migrants en résidences sociales doit favoriser une meilleure prise en compte des migrants âgés qui y vivent. Mais cette transformation se heurte par ailleurs à des résistances : le foyer auparavant considéré comme habitat discriminatoire est paré aujourd’hui, pour certains, de vertus communautaires. Preuve, une fois de plus, qu’un référentiel sectoriel n’échappe pas aux débats sociétaux globaux sur les modèles d’intégration et d’inclusion sociale.

NOTES

[1] Commission interministérielle pour le logement des personnes immigrées (données 25 septembre 2014)

[2] La transformation des foyers de travailleurs migrants en résidence sociale : une politique à refonder, Rapport annuel 2014 de la cour des comptes, février 2014.

[3] L’Etat en action, politiques publiques et corporatismes, Bruno Jobert et Pierre Muller, PUF, 1987

[4] Les politiques publiques, Pierre Muller, PUF, 1990.

[5] Ordre institutionnel et genèse des réformes dans Sociologie de l’institution, Belin, 2010

[6] Il y a un lien étroit entre l’âge des logements et l’âge des habitants, Cf. J.-C. Chesnais et H. Le Bras, Cycle de vie et âge des habitants, Population n° 2, INED, 1976.

[7] « A partir de cette date [1947], l’affaire coloniale domine la politique d’immigration qui se réorganise autour du problème algérien », citation extraite de La France et ses étrangers, Patrick Weil, 1991, Calmann-Levy, p 64.

[8] Patrick Simon, 1998, Le logement et l’intégration des immigrés, dans Logement et Habitat, l’état des savoirs, éditions La Découverte.

[9] Place du Pont ou la médina de Lyon, Azouz Begag, 1997, Editions Autrement.

[10] Jacques Barou, 1999, Trajectoires résidentielles, du bidonville au logement social, dans Immigration et intégration, l’état des savoirs, éditions La Découverte.

[11] Voir à ce sujet le film de Marcel Trillat et Frédéric Variot, Etranges étrangers, tourné en 1970 notamment en Seine-Saint-Denis. En DVD, scope éditions 2009. Voir également  Le livre blanc des travailleurs immigrés des foyers, Michel Fiévet, Editions l’Harmattan, 1999, p 43.

[12] Un Nanterre algérien, terre de bidonvilles,  Abdelmalek Sayad, 1995, Editions Autrement

[13] Loger les immigrés, la Sonacotra 1956-2006, Marc Bernardot, 2008, Editions du Croquant, p8

[14] Logement et cohésion sociale, Didier Vanoni et Christophe Robert, La découverte, 2007.

[15] Le logement très social, René Ballain et Elisabeth Maurel, Editions de l’Aube, 2002.

[16]  ibid.

[17] Transformée en 2007 en Adoma

[18] Député de la Loire en 1946, ministre du logement en 1948 et premier président de la Sonacotral. Son rôle dans le secteur des FTM montre une fois de plus combien ce référentiel sectoriel est en phase avec le référentiel global de politiques publiques.

[19] L’immigration ou les paradoxes de l’altérité, Abdelmalek Sayad, Editions De Boeck, 1991

[20] La transformation des foyers de travailleurs migrants en résidence sociale : une politique à refonder, opus cité

[21] Art. L301-1 du code de la construction et de l’habitat (CCH)

[22] Les personnes admises dans les résidences sociales financées en PLAI doivent avoir des revenus inférieurs à 60% des plafonds HLM

[23] Les personnes défavorisées, une cible sociale incertaine, Elisabeth Maurel, dans Mettre en œuvre le droit au logement,
La documentation française, 2004

[24] Contrat et traitement de la question sociale, Jean-Marc Berthet et Dominque Glasman, dans Entre protection et compassion, des politiques publiques travaillées par la question sociale (1980-2005), PUG, 2005

[25]Urbaniste-architecte qui a construit notamment la Cité du refuge en 1929 pour l’Armée du salut qui servira de référence centrale pour Eugène Claudius Petit dans la conception du « produit Sonacotral » (Cf. Loger les immigrés, opus cit. p 52).

[26] Abdelmalek Sayad, opus cité

[27] Le logement accompagné en Europe, Bill Edgar, Joe Doherty, Amy Mina-Coull, éditions de la Feantsa, 2000

[28] Notamment dans le cadre de la mise en œuvre du plan de traitement des foyers de travailleurs migrants.

[29] Abdelmalek Sayad, opus cité

[30] Pour un service public efficace de l’hébergement et de l’accès au logement des plus démunis, Comité d’évaluation et de contrôle de l’Assemblée nationale, rapport d’information n°4221, janvier 2012.

[31] Cf. Une vieillesse digne pour les immigrés âgés : un défi à relever en urgence, Rapport de l’Assemblée nationale, juillet 2013.

[32] Hébergement et logement adapté : quelle rotation en Ile de France ? Note rapide de l’IAU, n°638, janvier 2014

Une nouvelle approche de la politique du logement en faveur des personnes défavorisées à Mulhouse années 1990-2000

Communication présentée par Jean-Pierre BAUM conseiller technique à l’habitat (retraité).

 

Le dysfonctionnement du marché du logement à Mulhouse a incité la municipalité nouvellement élue en 1989 à mettre en place un outil d’analyse et de réflexion intégrant la politique de l’habitat et des quartiers dans les objectifs prioritaires du service de la Mission du Développement Urbain.

Une première analyse a permis de constater la perte annuelle d’un millier d’habitants  sur plusieurs années se déplaçant notamment vers  la couronne mulhousienne. Cet abandon de la ville centre, marquée par le vieillissement du parc de logements anciens des quartiers populaires, a favorisé le regroupement des populations défavorisées et immigrées : d’une part, ces nouveaux arrivants acquéraient ces immeubles dégradés et d’autre part par les propriétaires en difficulté pour réaliser les travaux de modernisation de leur patrimoine mettaient en location des logements insalubres.

Les objectifs assignés à la MDU en matière d’habitat étaient  d’élaborer et de mettre en oeuvre des réponses adaptées pour maintenir le seuil de la population mulhousienne autour de 110 000 habitants pour la décennie 90-2000 et de promouvoir une nouvelle approche de la politique du logement en faveur des personnes défavorisées notamment dans les quartiers anciens de Mulhouse.

Le constat : 

Au début des années 1990, l’état du marché des logements dans les quartiers anciens de Mulhouse, souligne une difficulté croissante de ce qu’on a appelé « l’engrenage de la dégradation ».

Ce processus, a contribué de façon déterminante depuis une quinzaine d’années à  favoriser le déplacement des habitants des quartiers péri-centraux souvent vers la banlieue, laissant place à la formation de ghettos dans certains quartiers.

L’installation d’un climat de récession économique, la dégradation de certains quartiers à vocation sociale, le phénomène de concentration des populations, le fait que les communautés issues de l’immigration ne nourrissent plus l’idée

lancinante et mythique du retour au pays…constituaient autant d’indicateurs qui permettaient d’entrevoir l’importance de la tâche à accomplir sur le thème « Mieux vivre ensemble ». 

La nouvelle Municipalité a délibérément choisi d’adopter une attitude active et positive par rapport à cette problématique à travers une politique articulée autour de deux principes fondamentaux :

  • l’un qui privilégie une approche globale en proposant des actions dans les secteurs de l’habitat, du socio-éducatif et du développement social urbain en général en direction de l’ensemble de la population mulhousienne.
  • L’autre propre aux communautés issues de l’immigration dont l’intégration nécessite des efforts particuliers et soutenus sur le plan de l’alphabétisation, de la formation, de la reconnaissance de l’identité culturelle, etc…

De façon plus général, l’attractivité d’une ville passe par sa capacité d’offrir à tous ses habitants des logements confortables répondant aux besoins de chaque famille.

Cette idée force sera le guide et l’aiguillon des réponses à développer par les  services municipaux et plus spécialement les acteurs de la Mission du Développement Urbain créée à cet effet pour mettre en oeuvre cette nouvelle politique.

L’état des quartiers anciens de la ville :

Edifiés  entre 1850 et 1910, lors du boom industriel de Mulhouse, les quartiers anciens de Mulhouse vont devenir une des cibles principales d’intervention de la ville. Ces derniers constituent le lieu de l’agglomération où  les difficultés sociales et urbaines ont le caractère le plus aigu. Pourtant ces quartiers anciens ont des atouts majeurs tels que la proximité du coeur de l’agglomération (avec ses emplois, services, commerces,et son attractivité) ainsi qu’un bon niveau d’accessibilité. Un manque d’investissement privé et public dans ces quartiers, notamment des années 1950 à 1980, a conduit à un processus de déclin et de dévalorisation par rapport au centre-ville et aux quartiers récents édifiés en périphérie. Ayant progressivement perdu de leur attractivité résidentielle et commerciale, ces quartiers  sont devenus le lieu d’accueil des populations précarisées. Ces quartiers, cumulent à ce moment là et à des degrés divers des handicaps urbains et sociaux identiques.

Ils sont composés pour l’essentiel de petits immeubles privés dont beaucoup accusent un fort retard en matière de confort et d’équipement de base.

Ils voient se développer en leur sein de nombreuses tensions sociales qui entretiennent le processus de dégradation et de déclin et participent à leur stigmatisation croissante aux yeux des habitants des autres quartiers.

Face à cette multiplicité de problèmes, la convention Grand Projet de Ville vient amplifier et compléter le contrat de ville de l’époque. Il concentre sur les périmètres choisis un ensemble de moyens financiers sans équivalent dans les dispositifs précédents.

Quatre territoires d’intervention sont déclarés prioritaires : Briand Franklin, Vauban Neppert et Bâle.

Les procédures  institutionnelles utilisées dans la décennie 1990-2000

Le Grand Projet de Ville 

Le Grand Projet de Ville est un dispositif complémentaire des investissements publics qui a amplifié et complété le Contrat de ville intercommunal existant. C’est de fait un projet global de développement social et urbain qui vise à réinsérer un ou plusieurs quartiers dans leur agglomération. Il permettra plus spécifiquement la mise en oeuvre d’opérations lourdes de requalification urbaine.

Il s’agira d’améliorer les conditions de vie des habitants et de marquer en profondeur et de manière durable, la transformation d’image et de perception du quartier. L’objectif final pointé au travers des actions de revitalisation et de revalorisation sociale étant de redonner une valeur économique à ces territoires.

Mulhouse sera l’une des villes test de ce nouveau dispositif avec Roubaix et Saint-Etienne.

Le GPV comportera trois volets d’actions :

  • Un volet urbain dont l’objectif était de redonner aux quartiers anciens le niveau de qualité nécessaire pour assurer la mixité sociale et la mixité des fonctions urbaines : réhabilitation du parc de logements privés (grâce notamment à des OPAH thématiques, introduction d’habitat social, construction de logements neufs, amélioration de l’environnement de proximité)
  • Un volet social pour recréer du lien entre les habitants, réduire les processus d’exclusion et mettre fin aux phénomènes de rejet (médiation, formation, lutte contre l’échec scolaire)
  • Un volet économique pour revitaliser le tissu d’entreprises commerciales et artisanales et accueillir des nouvelles activités.( renouvellement et soutien à l’activité secteur Briand – Franklin notamment)

La Convention VILLE – Fonds d’Action Sociale

Le 25 janvier 1990, la Ville de Mulhouse et le FAS s’engageaient dans une convention pour l’intégration des populations issues de l’immigration axée sur  trois objectifs majeurs :

  • La détermination et l’élaboration d’une politique locale d’insertion des immigrés, à travers l’ensemble des secteurs (logement, école, associations, développement social, solidarité, culture
  • la mise en cohérence et l’amélioration de l’efficacité des aides publiques dans ce domaine
  • la coordination de l’action des différents partenaires et acteurs de l’insertion de populations

Les Opérations Programmées d’amélioration de l’Habitat (OPAH)

Créées en 1977, les Opérations Programmées d’Amélioration de l’Habitat, constituent un outil d’intervention publique mis en place sur des territoire souffrant des difficultés liées à l’habitat privé. La force de ce dispositif réside dans le partenariat entre les collectivités territoriales et l’agence National de l’Habitat (ANAH). Ce partenariat dont l’ambition est l’amélioration des conditions de l’habitat pour l’ensemble des citoyens, s’organise pour traiter les situations les plus difficiles sur le plan urbain comme sur le plan social. Partout ou une OPAH est mise en place par une collectivité et l ‘ANAH, un financement majoré est apporté aux propriétaires (occupants ou bailleurs).Les OPAH sont définies par la législation art.L303-1 du CCH.

Les Programmes sociaux thématiques (PST)

Les Programmes sociaux Thématiques (PST) ont été crées en 1990 dans le cadre de la loi visant la mise en oeuvre du droit au logement.

Mulhouse a été la première commune française à signer une convention PST avec l’ Etat et l’ ANAH en 1990. Le PST est fondé sur une négociation avec les propriétaires privés. En contrepartie d’une subvention majorée de l’ ANAH pour les travaux et d’un certain nombre de services tels que l’assistance technique aux bailleurs, la garantie de loyer, ou encore l’accompagnement social des locataires. Le propriétaire s’engage à respecté un loyer conventionné pendant neuf ans et à loger des personnes en difficulté qui lui son proposées par une commission ou un organisme habilité.

Les nouveaux  services et outils locaux

La création de la Mission du Développement Urbain  qui se transformera au  bout d’une année en service municipal a part entière sous la dénomination    « Habitat et quartiers » animera trois secteurs prioritaires :

  • Démocratie locale et vie quotidienne
  • Projets de quartiers
  • Habitat et logement socialDans le volet « Habitat et logement social » le rôle et les attributions ont été les suivants :
  • – Participation à la réflexion préalable et mise en oeuvre de la politique de l’habitat et du logement social telle qu’elle sera définie dans le cadre d’un PLH (Programme Local de l’Habitat) et participation au montage.

– Participation au processus d’acquisitions foncières dans le cadre du droit de préemption. Evaluation technique des immeubles pressentis par la préemption.

– Mise en oeuvre du relogement, suite aux acquisitions, assuré dans le cadre d’un suivi social appuyé.

– Etude des solutions post-préemption (réhabilitation par un partenaire

OPHLM, SOMCO, CIL, Sté civile Habitat et Loisirs et ultérieurement la SERM ou décision de démolition et reconstruction de logements neufs)

– Mise en oeuvre du PST et des mesures prévues par la loi du 30 mai 1990 dite « Loi BESSON » ( logement des plus défavorisées)

Suivi des dispositifs et procédures des OPAH.

L’ Association de Restauration des Immeubles Ancien (ARIA) 

L’ ARIA a été créée en 1976 par le Ville de Mulhouse, le Service Conseil Logement (SCL) et le Comité Interprofessionnel du Logement de Mulhouse,  en partenariat avec les syndicats de propriétaires et de locataires pour répondre aux besoins en matière d’opération de restauration immobilière.

L’ARIA s’est positionnée de fait comme un partenaire naturel de la collectivité pour la préservation du patrimoine grâce à ces différentes activités

  • Etude et animation des OPAH
  • Etude et animation du PST
  • Conduite de Missions de Maîtrise d’Oeuvre Urbaine et sociale(MOUS)
  • pour le compte des organismes de logements sociaux
  • Conduite des Missions d’Assistance à la Maîtrise d’Ouvrage pour toute opérations d’investissements locatifs
  • Conduite des Missions de Maîtrise d’Oeuvre complète à caractère social dans le cadre du PST de la Ville de Mulhouse.
  • Réalisation d’études à dominante sociale, technique et financière de faisabilité de réhabilitation d’immeubles à des fins locatives pour les collectivités et /ou bailleurs sociaux.
  • Mise en oeuvre de la solidarité par le logement à travers des baux de réhabilitations
  • Montage de tous types de dossiers de demandes d’aide financière des propriétaires privés
  • Constitutions des dossiers de demande d’aide financière pour la « Mise en Valeur Architecturale » de la ville de Mulhouse
  • Conduite d’études pré-opérationnelles dans le cadre du GPV

Atelier relogement

Ce dispositif a permis d’accompagner le relogement des familles concernées par les OPAH, le PST et les opérations de renouvellement urbain dans le cadre des RHI ( Résorption de l’ Habitat Insalubre).  Par ailleurs au plan local, l’Atelier participait officiellement à la Commission Technique d’Attribution mensuelle de l’OPHLM puis OPAC Mulhouse – Habitat. L’élaboration du nouveau fonctionnement du traitement de la demande et la définition des objectifs de quotas d’affectation des logements, a été menée avec le bailleur social. Il participait également à la mise en place du Plan Départementale d’Action pour le logement des Personnes Défavorisées (loi Besson) par la gestion du fonds de Solidarité pour le Logement (FSL) en attribuant des mesures d’accompagnement social et des aides pour l’accès au logement.

Les associations agrées qui travaillent en partenariat en ce domaine étaient :

  • Association Espoir Mulhouse
  • Association Cotrami – Loginser) Mulhouse
  • Association  Aria Mulhouse

Des moyens financiers spécifiques ont été mis en place 

Aide municipale au logement

Outre les aides de l’Etat et des Collectivités Territoriales  (Région, Département) à travers le Contrat de ville et le GPV, une« Aide municipale au logement » à hauteur de 10 MF/an devait contribuer à stimuler la création de logements en faveur des personnes défavorisées.

Cette aide était prioritairement affectée au recyclage des immeubles anciens entrant dans le dispositif du PST au sortir de la préemption. Les bailleurs sociaux et les organismes agrées bénéficiaient dans le montage financier de l’opération de recyclage, d’une subvention de 25 000 Frs par logements réhabilités. L’acquisition foncière et la réalisation d’un programme de construction de logements sociaux neufs comprenant une partie du financement en PLA I (insertion) étaient aidées à la même hauteur. Cette aide pouvait être augmentée par la Mise en Valeur Architecturale autre subvention municipale attribuée, en fonction de l’implantation de ces immeubles dans les périmètres des OPAH  ou  zones obligatoires de ravalement des façades.

Les baux à réhabilitation ainsi que les sorties d’insalubrité et de péril  faisaient également partie dans le parc privé des immeubles éligibles à cette aide spécifique.

Fonds de Solidarité pour le Logement (FSL)

Le Fonds de Solidarité pour le Logement était l’un des dispositifs inscrit dans le Plan Départemental d’Action pour le Logement des Personnes Défavorisées (PDALPD). Il finançait différentes actions :

  • des aides financières en faveur de l’accès ou du maintien en cas d’impayés de loyers dans le logement dans la limite de 12 000 Frs.
  • des mesures d’accompagnement social lié au logement du type individuel d’une durée de 6 mois modulées par familles de 600 à 7500 Frs pour un suivi du type lourd ou léger

Les mesures d’accompagnement social étaient effectuées par les travailleurs sociaux des associations et organismes agréés à cet effet.

Bilan  des opérations réalisées sur la période 1990-2000

Le bilan global intègre mais ne détaille pas les réalisations menées dans la même période en faveur des quartiers d’habitat social au bénéfice  des personnes défavorisées  plus spécifiquement à Bourtzwiller, Drouot, Wolf- Wagner et  Coteaux à Mulhouse. Ces secteurs ont en effet fait l’objet d’opérations d’envergure de réhabilitations et transformations complètes du patrimoine social  ainsi que de travaux de sécurisations des immeubles notamment dans le quartier des Coteaux tous hors quartiers anciens. Chacun de ces programmes a bénéficié d’un financement PALULOS et d’une aide financière complémentaire apportée par les collectivités territoriales voire des aides à la personne et des mesures d’accompagnement social pour les personnes en difficulté.

Le bilan se focalise sur les principales actions menées dans les quartiers anciens de la ville notamment grâce au dispositif du PST et des OPAH réalisés pendant la période visée.

L’objectif affiché du PST  dans la convention de 1990 prévoyait  la création de 120 logement sur 3 ans (1991-1993) soit 35 en 1991, 40 en 1992, 45 en 1993 pour la partie publique (organismes HLM et associations) et 150 logements 30 en 1991, 50 en 1992 , 70 en 1993 pour la partie privée (logements vacants, propriétés privées)

Les objectifs du volet public ont été atteint et le PST  reconduit pour trois nouvelles années.

En revanche en cinq ans seuls 80  logements vacants locatifs de statut privé à très bas loyers ont été réalisés ce qui était moins que l’objectif visé avec un rythme de 30 logements locatifs réhabilités par an disséminés dans les quartiers anciens de Mulhouse.

Si deux Opérations Programmées d’Amélioration de l’Habitat ( Vauban I et Nordfeld) ont été mises en oeuvre avant 1990, c’est principalement dans la décennie suivante que le plus grand nombre d’ OPAH ont été réalisées.

– Dornach (1990-1992)

– Fonderie-Bibliothèque Porte du Miroir (1991-1993)

  • – Briand -Franklin I (1992-1994)
  • – Rue d’ Illzach (1993-1995)
    • – Saint-Fridolin (1994-1996)
    • – Rue de Bâle (1995-1997)
    • – Briand- Franklin II (1996-1998)
    • – Copropriété Les Peupliers (1998-2000)
    • – Vauban II (1999-2001)
    • – Opérations Multi-sites (2000-2003)

Environ 600 logements/an en moyenne ont été réhabilités (chiffres ARIA)

La mission d’animation-suivi a été assurée pour toutes les OPAH comprenant

l’information et l’assistance administrative et technique auprès de propriétaires, l’interface pendant les phases de préparation et réalisations des travaux, l’instruction des différents dossiers de demande de subventions.

L’organisme à également réglé les problèmes de relogement provisoire ou définitif avec les bailleurs du quartier ou les organismes de logements sociaux. Ces derniers ont bénéficiés de la contribution pour le choix des acquisitions d’immeubles anciens à recycler par les bailleurs des pré-études techniques et financières.

C’est finalement plus de 4000 logements qui ont été améliorés au niveau du confort et près de 900 façades (chiffres ARIA) qui ont été ravalées à travers les opérations programmées ou groupées de cette période.

Ebauche d’ évaluation

       L’attractivité résidentielle

La  rénovation des logements des quartiers anciens et l’action menée en direction du logement des personnes défavorisées ont été subventionnées de le cadre de politiques publiques volontaristes. Ces programmes d’ampleur avaient pour but de créer le renouveau de l’attractivité résidentielle des quartiers. Il s’agissait d’abord de stopper  le processus de dégradation en envoyant un double signal. Le premier en direction des habitants en place  et  de ceux souhaitant venir s’installer dans ces quartiers car la lutte contre la dégradation de ces secteurs était enclenchée et ils pouvaient profiter de l’impact positif des opérations urbaines. L’autre s’adressait aux professionnels de l’immobilier qui pratiquaient l’activité de « marchand de bien » et aux propriétaires qui faute d’aide et de moyens louaient des logements indignes voire insalubres. L’impact de ces politiques a permis d’enrayer l’engrenage et la spirale de dégradation des immeubles et maisons de ville. De façon générale l’ensemble du patrimoine bâti a profité de cette embellie à travers les différentes cycles des OPAH et l’action a permis dans un premier temps de dynamiser des secteurs comme la Porte du miroir, le rue de Bâle et partiellement la quartier Franklin.

L’attractivité résidentielle de ces quartiers, pour les locataires comme pour les propriétaires occupants réside avant tout dans le rapport prix / taille / localisation des logements.

La garantie de logements réhabilités à faible loyer en ville 

Le mécanisme de « recyclage bailleur » pour le compte de la ville a permis d’acquérir et de cureter des immeubles dégradés dans les quartiers anciens pour ensuite les proposer à des bailleurs sociaux ou associations agréées pour achat et réhabilitation. Cet outil a contribué a injecter du logement social dans les quartiers qui en manquaient et de proposer des niveaux de loyer en adéquation avec les moyens des habitants, mais aussi de lutter contre la dégradation de l’habitat. Le PST a produit des logements réhabilités à très bas  loyers en faveur des personnes défavorisées  disséminés dans les quartiers anciens dont la gestion locative est à la fois assurée soit par des particuliers, des organismes de logements sociaux ou par des associations. Ces nouvelles offres de logement ont aussi contribué à remettre sur le marché des logements vacants et réhabilités de qualité au bénéfice des  jeunes ménages souvent issus des populations immigrées et qui souhaitaient acquérir leur autonomie.

Les résultats sur le rapport logement privé et espace publique

L’objectif ultime était de créer à l’horizon 2000 une véritable dynamique de renouvellement  du patrimoine bâti existant situé  autour du centre ville donnant  la possibilité à chacun de louer ou d’accéder à un logement décent dans tous les quartiers. Ce résultat n’a été que partiellement obtenu dans le parc privé malgré les nombreuse démarches entreprises en direction des propriétaires qui n’entretenaient plus leur patrimoine. La faible rentabilité « de sortie » et l’état d’origine du bâti constituant les deux obstacles majeurs. Le marché « parallèle » de ventes ou location à des populations exclues d’autres modes d’habitat, restait plus lucratif, et pouvait difficilement être concurrencé. Les parcours résidentielles des ménages sont restés internes à la ville, voire aux quartiers anciens. Cependant, l’intervention sur l’espace publique par la collectivité et le travail de médiation ont participé à l’ouverture et au décloisonnement de certains secteurs stigmatisés.

Les retombées attendues de la requalification  des quartiers anciens de la ville

La mise en oeuvre de politiques globales et ciblées à la fois en direction du public le plus fragilisé ont apporté un répit dans la dégradation voire un inversement de tendance dans plusieurs secteurs anciens de la ville. Le réinvestissement important espéré de la part des propriétaires dans  leur patrimoine, n’a cependant pas été à la hauteur des espérances qui misaient sur un effet démultiplicateur à la fois de l’attractivité résidentielle et du changement d’image des territoires concernés  par ce renouvellement urbain. L’action de réhabilitation des immeubles dégradés a participé fortement à  la transformation,  mais c’est plus généralement les opérations urbaines de démolition /reconstruction qui ont assuré l’effet levier recherché au niveau de la mixité des offres et du peuplement. Malgré cette offre nouvelle de logements de qualité dans la parc ancien, les critères de l’environnement social avec ses conséquences sur la carte scolaire ou la problématique de l’absence des espaces verts et du stationnement de rue des véhicules ont été des facteurs de dissuasion pour l’installation des jeunes ménages. Les secteurs existants des quartiers anciens marqués par le regroupement de propriétaires immigrés  sont restés des « zones » communautaires dans le regard et les commentaires de la population mulhousienne.

Les résultats tangibles

Les signaux forts envoyés et les moyens injectés sur la décennie 1990-2000 ont provoqué un début de rapprochement des sphères urbaines et sociales et  permis de poser un nouveau regard sur ces quartiers.

Le message du « mieux vivre ensemble » a trouvé un certain écho de compréhension auprès d’une population autochtone prête à relever le défi de la cohabitation dans les quartiers populaires dans la mesure du respect des règles de citoyenneté par les nouveaux arrivants. 

Cette politique a permis de prendre acte de cette réalité du terrain et de  mettre en place des incitations à la réhabilitation des patrimoines par des aides à la pierre et à la personne pour encourager la requalification de l’habitat dégradé. Chaque pierre rénovée d’un l’édifice a contribué à la préservation  du patrimoine bâti et à la conservation des contours de ces quartiers anciens tout en leur redonnant le statut d’origine de territoires appartenant de plein droit à la ville. 

 

Ancien Conseiller Technique à l’Habitat

Jean-Paul BAUM

 

GLOSSAIRE

 

ANAH :            Agence Nationale de l’Habitat

ARIA :              Association pour la Restauration des Immeubles Anciens

CCH :               Code de la Construction et de l’Habitation

CIL :                 Comités Interprofessionnels du Logement

FAS :                 Fonds d’Action Social

FSL :                 Fonds de Solidarité au Logement

GPV :                Grand Projet de Ville (dispositif d’investissements publics)

MDU :              Mission du Développement Urbain

OPAC :             Offices Publiques d’Aménagement et de Constuction

OPAH :            Opérations Programmées de l’Amélioration de l’Habitation

OPHLM :        Offices Publiques d’Habitations à Loyer Modéré

PALULOS :    Prime à l’Amélioration des Logements à Usage Locatif 

PDALPD :       Plan Départemental d’Action pour le Logement des Personnes Défavorisées

PLA I :             Prêts locatifs Aidés pour l’Insertion

PLH :               Plan Local de l’Habitat          

PST :                Programmes Sociaux Thématiques

RHI :                Résorption de l’Habitat Insalubre 

SCL :                Service Conseil Logement   

SERM              Société d’ Equipement de la Région Mulhousienne

SOMCO           Société Mulhousienne des Cités Ouvrières

 

Discipliner et surveiller Le logement des travailleurs algériens de 1920 à 1980

Yves FREY , agrégé et docteur en histoire, chercheur au CRESAT .

 

            Vous aurez remarqué que dans le titre que je donne à mon intervention Discipliner et surveiller, j’ai démarqué le titre de l’ouvrage de Michel Foucault paru en 1975 Surveiller et punir, en supprimant le terme punir qui, pour Michel Foucault, renvoyait à enfermement et prison. J’aurais pu le maintenir si je m’étais littéralement référé aux discours des grévistes des foyers SONACOTRA des années 1970 qui assimilaient ces foyers à de véritables prisons. J’aurais alors commis un abus de langage car surveiller n’implique pas forcément emprisonner. Reste la question du discipliner. Toute société a besoin de discipline et c’est un des rôles de l’école d’éduquer les enfants et adolescents à cette discipline sociale, comme ça l’était, entre autres, précédemment du service militaire. L’adulte ainsi formé devenait un acteur du contrôle social, à la fois comme contrôleur et comme contrôlé. Mais cette règle générale ne valait que pour les habitants nés en France. Les immigrés qui arrivaient pour travailler, déjà adultes, n’avaient pas suivi ce cursus. Ils étaient réputés sinon dangereux, du moins inégalement adaptés à la vie en France et dans la société française. Parmi eux, la plus mauvaise place, tout au bas de l’échelle, était occupée par les travailleurs coloniaux qui, bien que français, n’en étaient pas moins sujets de l’Empire et non pas citoyens de l’État-nation impérial (expression de l’historien américain Gary Wilder). Très, très rarement passés par l’école et par l’armée, en phase de clochardisation en Algérie même après le deuxième guerre, suivant l’expression de Germaine Tillon, ils menaçaient de contaminer la population métropolitaine en arrivant en France.

C’est à partir de ce constat que s’est construite la problématique du logement des Algériens en métropole. De 1920 à 1980, la réponse prend trois formes. La première est celle de l’isolement, du cordon sanitaire si l’on peut dire, qui dure pendant tout l’entre-deux-guerres, la deuxième correspond à l’apprentissage de ce que Norbert Elias appelait la manière d’être français et qui ne dure qu’une quinzaine d’années de 1945 à 1960, car la guerre d’indépendance algérienne change la donne. La troisième forme est celle d’une surveillance politique pour décourager les adhésions au FLN, mais après l’indépendance la surveillance se maintient car le pouvoir craint la collusion ente les travailleurs algériens et les éléments les plus révolutionnaires de la classe ouvrière. La tension culminera avec la grève des loyers dans les foyers SONACOTRA de 1973 à 1980.

 

I – L’ENTRE-DEUX-GUERRES : L’ISOLEMENT[1]

            Rappelons brièvement le contexte des années 1920 : 173 000 Algériens ont servi dans l’armée, 25 000 ont été tués ou portés disparus et 72 000 blessés[2].À ces militaires, il faut ajouter les civils venus travailler, notamment dans les usines : 50 000 environ de juillet[3] 1914 à décembre 1916, période pendant laquelle la libre circulation entre l’Algérie et la France était garantie, 78 000 de décembre 1916[4] à mai 1919, période pendant laquelle l’administration reçut le monopole du recrutement des travailleurs coloniaux (réquisitions) qui possédaient un contrat de travail stipulant leur retour au pays aux frais de l’État. On pouvait penser qu’après la guerre et sa saignée démographique, qu’avec les besoins de la reconstruction et du nettoiement des champs de bataille, cette main-d’œuvre était destinée à rester  et même à voir son nombre augmenter. La loi du 15 juillet 1914 garantissant la libre circulation entre la colonie et la métropole retrouvait vigueur après le conflit. Aucun obstacle n’existait donc pour le recrutement des travailleurs algériens en métropole. Or, ils devinrent des indésirables sur le marché du travail métropolitain. Laurent Bonnevay, député du Rhône et rapporteur d’une commission parlementaire sur ce sujet, l’exprimait très clairement le 25 novembre 1920 : « Faire appel à la main-d’œuvre d’origine européenne, de préférence à la main-d’œuvre coloniale ou exotique, en raison des difficultés d’ordre social ou technique que pourrait faire naître la présence sur le sol français d’éléments ethnographiques [sic] trop nettement distincts du reste de la population… »[5].

Des indigènes indésirables

                       Le 10 mai 1919, Clemenceau écrivait au commandant du dépôt des travailleurs coloniaux à Marseille (regroupés ici avant l’embarquement pour l’Algérie) : « à partir du 15 mai 1919, […] les travailleurs nord-africains […] seront tous rapatriés sans exception et ne seront plus autorisés à renouveler leur contrat »[6]. Mais tous ne rentrèrent pas. André Nouschi estime à 60 000 le nombre de ceux restés en métropole, Charles-Robert Ageron à 36 000. Ce furent en tout cas, plusieurs dizaines de milliers d’Algériens qui décidèrent de rester en métropole, sans pièce d’identité et sans aucune contrainte. Il faut dire que la disette qui régnait en Algérie en 1919, puis la famine de 1920/21 ne les poussait pas à rentrer au pays. Bien plus, dès 1922, le nombre des entrées connut une forte hausse. Comme la loi du 15 juillet 1914 ne pouvait pas être abrogée (risque d’agitation dans la colonie où se répandait la revendication nationale), le gouvernement utilisa à partir de 1924 une grande panoplie de règlementations souvent illégales pour limiter, voire juguler l’exode (décrets de 1926 et 1928)[7] : exigence pour les candidats au départ de papiers d’identité avec photo, de certificat médical, de certificat d’embauche, dépôt d’un pécule représentant la somme nécessaire au retour. Cependant ces différentes mesures n’empêchèrent pas la traversée de la Méditerranée, soit par des moyens détournés et clandestins, soit en bénéficiant de faux papiers dont les filières se mirent en place dès 1926. Aussi, alors que le nombre officiel des immigrés algériens diminue notablement, celui de ceux en situation irrégulière augmente. La principale différence entre eux, c’est que les seconds peuvent être exclus des programmes d’aide sociale. Il existe donc une contradiction ente le recrutement de travailleurs étrangers (conventions signées dès 1919 avec la Pologne, la Tchécoslovaquie, l’Italie puis la Yougoslavie) et le renvoi des Algériens, Français mais de seconde zone.

Comme l’indiquait le rapport de Laurent Bonnevay à la Chambre, les Algériens étaient indésirables pour des raisons ethnographiques (en fait ethniques), soyons clairs, pour des raisons racistes et colonialistes. Le racisme se logeait principalement dans la représentation fantasmée de la sexualité fantasmée des Algériens considérés comme des vicieux. Leur supposée déviance sexuelle était liée à leur race. Il fallait donc les maintenir dans une situation d’isolement et tout faire pour qu’ils n’approchent pas les métropolitaines. En effet c’étaient elles, femmes de petite vertu ou non, qui exacerbaient leur sexualité déjà exubérante. L’administrateur de la commune de Mizrana pouvait écrire que les Algériens, désormais « se [croyaient] tout permis, habitués à de bien coupables privautés de la part d’écervelées dont l’étrange conduite [a] fait grand tort au bon renom de nos[8] Françaises dans l’esprit des indigènes qui malheureusement généralisent »[9]. Il faut remarquer l’expression nos femmes, marque de propriété de la gent masculine qui doit contrôler leur sexualité. Ce qui transparaît également, c’est que les Algériens ne peuvent s’intéresser qu’à des « écervelées » ou pour le dire autrement qu‘ils ne peuvent avoir avec des femmes que des relations délinquantes ou de prostitution. Mais surtout se manifestait en Algérie ce racisme qui se traduisait dans la crainte que les Algériens, contaminés par la vie en métropole, ne « prennent » des Européennes et qui visait à empêcher tout métissage. Ce racisme rejoignait le colonialisme ordinaire. Les Algériens ne pouvaient s’allier avec des Européennes car ils étaient leurs domestiques, et domestiques ils devaient rester. En métropole, les Algériens avaient découvert qu’ils pouvaient être traités autrement qu’ils ne l’étaient dans la colonie, qu’ils n’avaient pas forcément à endurer la discrimination, en fait un apartheid qui ne disait pas son nom, qu’ils pouvaient obtenir un salaire identique aux autres ouvriers, qu’ils pouvaient être autonomes et respectés, qu’ils pouvaient même envisager leur émancipation. Aussi le lobby colonial fit tout pour s’opposer à l’émigration qui le privait d’une main-d’œuvre abondante, docile et peu payée. D’autant que ces travailleurs, de retour au pays, pouvaient répandre les idées d’émancipation sociale et politique. Le nationalisme naissant pourrait y recruter des militants. La poursuite de l’émigration faisait courir un risque à la souveraineté française en Algérie. L’Étoile nord-africaine (ENA) créée en 1926, avance des revendications nationalistes sous l’influence de Messali Hadj, dès 1927.

Le système colonial en métropole

                       Les Algériens non seulement sont des indésirables, mais ils sont de plus en plus confinés dans l’isolement. Ce sont des hommes seuls. Jusqu’en 1936, il était interdit aux femmes algériennes d’émigrer en métropole. Leur représentation exotique et orientaliste relevait d’une ethnologie coloniale (mise en cause par Germaine Tillon) renforcée par les tableaux de Delacroix et les descriptions de Maupassant. Mystérieuses et lascives, elles n’étaient pas considérées, à la différence des Piémontaises ou des Silésiennes, comme pouvant être les femmes qui repeupleraient la France d’autant qu’elles augmenteraient dangereusement le nombre des colonisés en métropole. Ce ne n’est qu’avec le Front Populaire qui en revint à la politique de libre circulation instaurée par la loi de juillet 1914, que les Algériennes purent s’installer en France, en petit nombre toutefois.

Ces hommes, déjà seuls, sont en outre de plus en plus tenus éloignés de la société française. Car ils font peur. Pierre Godin[10], conseiller municipal de la ville de Paris et qui appartenait au milieu colonial, écrivait en septembre 1925 dans le Bulletin de l’Afrique française : « […] de trop nombreux contingents d’indigènes nord-africains, n’ayant plus rien, qu’on se rassure, des harkas sarrasines écrasées par Charles Martel à Poitiers, s’infiltrent à pas de loup en France, sous les apparences de boueurs, de balayeurs, laveurs, coltineurs, colporteurs, débardeurs, bricoleurs, voire flemmardeurs. […] Paris [est] envahi par des milliers d’Arabes et de Kabyles algériens, abandonnés à eux-mêmes dans la grande ville, avec ou sans embauche, avec ou sans abri, proie facile des pires tentations, celles qui viennent des violences du sang, du chômage, de la misère, et aussi de l’ignominie des passions viles qui rôdent toujours autour des humanités à la dérive »[11]. Aussi cette population « à la dérive », devait-elle être encadrée. Godin avait été le principal instigateur de la création en 1923, dans la capitale, de la Brigade nord-africaine (BNA) qui devint le noyau central du Service des Affaires Indigènes Nord-Africaines (SAINA)[12] rattaché à la préfecture de police. Il comprenait deux sections, « surveillance et police » et « protection et assistance ». Ainsi les Algériens, de nationalité française, ne relevaient pas de l’administration ordinaire, mais d’une administration parallèle qui avait la caractéristique de lier action sociale et contrôle policier, le second terme étant le plus important. Ils faisaient ainsi l’objet d’un « apartheid administratif ». De semblables SAINA furent créés ensuite à Marseille, Lille, Bordeaux, Saint-Étienne et Lyon.

Ils étaient chargés d’aider les Algériens dans leurs démarches (en cas de chômage, pour se faire soigner par exemple), la recherche d’un emploi ou d’un logement. Plusieurs réalisations furent menées à bien : la Mosquée de Paris inaugurée en 1926, l’hôpital musulman de Bobigny achevé en 1935, des dispensaires (trois en 1932), la gestion des foyers d’hébergement pour Algériens construits grâce à l’aide de la ville de Paris et d’institutions privées (il y en eut huit au total, mais un seul fonctionnait encore à la veille de la guerre), des services sociaux, notamment offices de placement, et services administratifs. Aussi la plupart d’entre eux logeaient dans des immeubles délabrés et/ou insalubres des centres-villes, dans des baraquements d’entreprise, presque toujours dans un habitat précaire, puisque l’objectif était de les renvoyer et de limiter leur venue. La brigade nord-africaine (sous l’autorité du préfet Chiappe), comprit 32 inspecteurs en 1932.

Les SAINA remplirent-ils leur fonction ? Il ne le semble pas car ils durent se multiplier, aidés en cela par les sections policières, pour rendre dociles les travailleurs algériens. Le SAINA de Lyon est particulièrement caricatural : embauche procurée au-dessous des tarifs pratiqués, ou pour remplacer des ouvriers grévistes, forte incitation à grossir les rangs des militants des ligues de droite comme Solidarité française. Tout était fait surtout pour les éloigner à la fois du parti communiste et de l’Étoile Nord-Africaine de Messali Hadj. Ce système des SAINA qui était une copie des Bureaux arabes installés en Algérie, avait surtout comme conséquence de former un véritable cordon sanitaire isolant totalement les Algériens du reste de la population de sorte que toute sorte d’intégration leur était rendue impossible : pas de contact ni avec les syndicats, ni avec les partis politiques, foyers où ils vivaient exclusivement entre eux.

Le bilan de l’entre-deux-guerres est noir. Certes, quelques réalisations ne peuvent être négligées, notamment des foyers dans la banlieue parisienne, des dispensaires, un hôpital. Néanmoins, ce qui frappe le plus, c’est leur situation de relégués. Ce qu’il convient de noter aussi, c’est la prééminence de la préfecture de police sur la préfecture de  la Seine qui forme l’exécutif de la capitale, c’est la place prépondérante de la police dans la gestion des travailleurs algériens.

 

II – 1945-1964 : LE TEMPS DES FOYERS-HÔTELS ou « LA GUERRE D’ALGÉRIE DANS LE BÉTON » (P. Bon) ?

            La fin de la seconde guerre semble dans un premier temps marquer un changement dans la politique conduite en métropole envers les Algériens. Ceux-ci avaient en effet, contribué largement à la libération du pays (et de la Haute-Alsace en particulier). Les SAINA et la BNA qui avaient dérivé vers la collaboration sont dissous à la fin 1945 par le ministre de l’Intérieur SFIO, Adrien Tixier. Les services sociaux sont transférés de la préfecture de police au Ministère du Travail. En outre, la loi organique du 20 septembre 1947 accorde la libre circulation entre la métropole et sa colonie, de façon définitive. La gestion administrative des Algériens semble alors relever non plus d’un régime d’exception, mais du régime ordinaire appliqué à tous les Français. Cependant, comme après la première guerre, la France allait recruter de préférence, par l’intermédiaire de l’ONI, de la main-d’œuvre étrangère, espagnole et portugaise notamment.

L’impact de la guerre d’Algérie et la victoire du Ministère de l’Intérieur

                        Les Algériens n’étaient donc pas gérés par l’ONI comme les étrangers, mais par le droit commun applicable aux nationaux comme à eux. Cependant désignés par Emmanuel Blanchard comme des « citoyens diminués »,  leur condition était nettement inférieure, sans garanties matérielles (contrairement aux étrangers). Ils bénéficiaient en métropole des droits politiques, mais étaient privés d’un certain nombre de droits sociaux.            Avec l’afflux de nouveaux immigrés, les questions d’emploi et de logement notamment se posaient avec davantage d’acuité. La gestion spécifique des Algériens reprit vie en 1949, avec la création par le Ministère du Travail des contrôleurs sociaux de la main-d’œuvre nord-africaine ((CSMONA), d’une commission nationale consultative pour l’étude des questions nord-africaines ainsi que des commissions départementales dont l’organisation et le fonctionnement sont précisés en juillet 1949. Dans le Haut-Rhin, cette commission fut formée par le sous-préfet de Mulhouse, Jean Vaujour en septembre 1950 (il avait pris ses fonctions en juin) et prit le nom de CASNAHR (Comité d’action sociale nord-africaine du Haut-Rhin). Il s’agit notamment à Mulhouse comme ailleurs de loger ces Algériens. Outre la demande faite aux employeurs de créer des cantonnements d’entreprise, la solution privilégiée est celle de foyers, comme le foyer Mohammed Kheddar de Mulhouse.

Cependant dès 1951, le Ministère de l’Intérieur allait supplanter le Ministère du Travail. Les progrès de l’implantation du mouvement nationaliste en métropole et son influence grandissante sur les immigrés, inquiètent. Le compte-rendu d’une réunion tenue le 24 mai 1951 sous la présidence du préfet Damelon, directeur des services de l’Algérie, des IGAME et des préfets des départements de la métropole comportant une importante population musulmane originaire d’Algérie, indiquait qu’ « il incombait aux IGAME de « contrecarrer l’influence grandissante du MTLD et du PC sur les FMA » (qui étaient électeurs) ; « d’agir avec beaucoup de doigté pour éviter de rejeter vers les mouvements séparatistes les NA que nous devons absolument nous efforcer d’intégrer à la communauté nationale », en évitant surtout « de donner à la propagande séparatiste des arguments pour faire croire à une reconstitution de la brigade NA ». « cette action n’aura du reste d’efficacité que si elle est épaulée par une action sociale en profondeur et un encadrement professionnel et politique qui exige de grands efforts, mais pour lesquels nous sommes maintenant armés »[13]. Le début de la guerre le 1er novembre 1954 et la pression de plus en plus forte du FLN qui parvient au contrôle des bidonvilles (25 000 personnes à Paris au milieu des années 50) inquiète le Ministère de l’Intérieur qui souhaite resserrer son contrôle policier sur la population algérienne et la détacher des nationalistes par une action sociale renforcée. Malgré l’opposition du Ministère du Travail, la concurrence de plus en plus exacerbée entre les deux ministères se termina par la victoire du Ministère de l’Intérieur.

Les foyers-hôtels

                       C’est dans ces conditions que fut constituée en décembre 1956, une société d’économie mixte (habilitée à recevoir le 1 % patronal rendu obligatoire en 1953) la Société nationale de construction de logements pour les travailleurs algériens en métropole (SONACOTRAL) dont le président était Eugène Claudius-Petit et le directeur Jean Vaujour, ancien sous-préfet de Mulhouse qui avait fondé le CASNAHR. Il s’agissait de favoriser l’adaptation des Algériens à la société française. Trois objectifs sont assignés à ces logements : d’abord éduquer à l’individualisme et à la vie urbaine ces migrants, ruraux à l’origine ; ensuite confier cette tâche à l’État par le biais du logement social ; enfin exercer un contrôle et une surveillance sur leurs activités politiques[14].

Les questions financières, toujours très prégnantes, orientèrent leur choix vers la construction de grands ensembles, les plus rentables. Ils refusèrent le logement en dortoirs qui avait dominé dans l’entre-deux-guerres (hôtels pour célibataires du bassin potassique, destinés à la main-d’œuvre polonaise) et firent le choix du foyer-hôtel, plus facile à gérer (pas de décompte d’eau ou d’électricité). L’absence de normes, sauf l’obligation d’un habitat sain et propre, donnait pas mal de souplesse dans la conception qui fut plusieurs fois modifiée. La formule retenue fut celle du LOGECO (logement économique des familles) de type F5 ou F6, dans lesquelles les chambres étaient séparées par des cloisons, ce qui donnait des surfaces extrêmement petites, de 5 à 7,5 m2, et plus tard 9 m2. La cuisine était donc commune pour 6 à 8 locataires. Jean Vaujour explique ainsi ce choix : « Nous avons décidé, après des discussions importantes, d’adopter un module, si je puis m’exprimer ainsi. Premièrement, construire des appartements car à l’époque la France manquait d’appartements et nous pensions que notre mission temporaire était d’héberger des gens, des hommes venus de pays plus lointains, de l’Algérie, de l’Afrique, ou d’ailleurs, pour la période où ils étaient employés dans les entreprises et, le jour où ils repartiraient chez eux, de mettre dans ces logements, des familles. Donc, il fallait faire des cellules et des modules qui s’adaptent le mieux possible à l’occupation familiale ultérieure »[15].

Les finances de la SONACOTRAL étaient largement obérées par le prix du foncier. Aussi les foyers-hôtels furent-ils pour cette raison, mais pas seulement, construits sur des terrains à l’écart. Jean Vaujour témoigne : « … on a cherché des sols. Où les mettre ? Car, bien entendu, avant d’utiliser éventuellement les sols libérés par les bidonvilles, il fallait d’abord loger les gens qui étaient dans les bidonvilles. J’avais de bons rapports avec le maire de Nanterre, Barbet. […] C’était très lourd pour une commune. Il m’a dit : « J’ai peut-être un terrain là-bas. Il est à la limite de… » Tous les terrains que l’on nous proposait étaient à la limite de la commune voisine. Autrement dit, il y avait la volonté des maires de ne pas mélanger ces gens-là à la population locale. Ils avaient peur des réactions que les populations locales pouvaient avoir à l’encontre des Algériens. Je rappelle que nous étions au cœur des affaires algériennes »[16]    .

Se posait aussi la question de la gestion de ces foyers. Très rapidement elle fut confiée à des gérants, anciens militaires  (sous-officiers) de carrière. A. Bouteille, l’ancien directeur des études et des programmes de la SONACOTRA explique : « Il est exact que, dans la grande majorité des cas, ce recrutement se faisait auprès d’anciens sous-officiers ou officiers subalternes qui, compte tenu de leur âge, avaient servi en Algérie et souvent en Indochine. Cette spécialisation ne manquait pas de nourrir, dès le début de la SONACOTRA, une critique de néocolonialisme et de volonté d’encadrement disciplinaire des résidents des foyers… seul ce profil d’homme acceptait de vivre, avec femmes et enfants, au sein du foyer-hôtel, ayant appris à connaître et à estimer la population appelée à y résider. Il est exact que dans le contexte de fonctionnement des foyers tels qu’ils étaient à l’époque, les recrutements sur d’autres profils (travailleurs sociaux par exemple) ont souvent été des échecs. Quoiqu’il en soit, il s’est vérifié que cette génération de directeurs de foyers se sentait chargée de mission, protéger les locataires, y compris contre eux-mêmes, attitude forcément marquée par le paternalisme, mais souvent assortie de beaucoup de générosité et de dévouement »[17].

Mais dès la fin des années cinquante, les hommes n’étaient plus les seuls à immigrer, les femmes et les enfants aussi. Se posait donc la question du logement familial. Or l’état des finances limitait considérablement les possibilités de construction. Aussi au tournant des années 50/60, la SONACOTRAL créa-t-elle des filiales HLM (LOGIREP, LOGIREL, LOGIREM) qui pouvaient emprunter à des taux plus favorables (Caisse des dépôts et consignations) que ne pouvait le faire leur maison-mère qui, elle ne pouvait emprunter qu’auprès du Crédit foncier à des taux supérieurs. C’est ainsi que la SONACOTRAL participa à l’urbanisme et construisit des cités de transit et des HLM. Après l’indépendance de l’Algérie, la SONACOTRAL s’ouvrit à d’autres populations, notamment d’Afrique noire, et se transforma en SONACOTRA (Société nationale de construction pour les travailleurs). À partir de ce moment, le problème algérien réglé, le Ministère de l’Intérieur relâche son emprise sur la politique sociale et le Ministère du Travail accroît son influence.

Il n’est pas facile de porter un jugement sur ces foyers-hôtels. Ont-ils joué avant tout une fonction de contrôle sur la population algérienne pour les éloigner du FLN ? Certainement. Les gérants ont-ils seulement joué le rôle d’indics de la police ? Sans doute aussi. Il y eut bien sûr un objectif politique et policier, mais les pouvoirs publics n’ont pas seulement pensé à ça. Les populations concernées ont été prises en charge pour leur donner des conditions de vie plus décentes, pour les amener à l’individualisme sans les couper entièrement du mode de vie communautaire, leur apprendre la manière d’être français. En outre, la création de foyers a parfois (souvent ?) renforcé l’influence du FLN qui parvenait à les « noyauter  » par étages (un ou deux responsables par étage). De plus, tous les travailleurs algériens n’y furent pas logés, loin de là. Le résultat le plus tangible a été la résorption des bidonvilles, et ce n’est pas rien.

Suivant les périodes et le Ministère qui était le plus puissant, le curseur se déplaçait, soit vers le contrôle et la surveillance, soit vers l’éducation.

 

III – 1964-1980 : UNE IMMIGRATION FAMILIALE DE PLUS EN PLUS IMPORTANTE ET LA CRISE DES FOYERS-HÔTELS.

            Une immigration familiale de plus en plus importante

L’immigration familiale algérienne, contrairement à une idée reçue,  a débuté dès 1948, avec la liberté de circulation de part et d’autre de la Méditerranée (mais les premières enquêtes datent de 1952, ce qui explique que cette dernière date soit retenue). Cependant de nombreuses femmes ne restent pas, suite aux difficultés d’adaptation[18].

La guerre, c’est-à-dire les méthodes de pacification ainsi que la pression du FLN, précipite le mouvement, à partir de 1956 et surtout de 1958. Entre 1958 et 1962, le nombre de femmes passe, suivant l’estimation la plus probable de 15 000 à 25 000. Mais après les Accords d’Evian, leur nombre augmente considérablement. Les Accords maintenaient en effet la libre circulation et la possibilité de s’installer librement en métropole (d’autant que les Algériens étaient des Français). Cette mesure s’explique par la présence d’un million d’Européens en Algérie dont il était initialement prévu qu’ils restent sur place après l’indépendance et qui doivent pouvoir traverser librement la Méditerranée. Mais les exactions massives de l’OAS et sa politique de la terre brûlée entraînent à la fois le départ massif des Européens et celui des Algériens. Le gouvernement français qui préfère les Italiens, les Espagnols, les Portugais et bientôt les Yougoslaves, n’a pas prévu cette situation et n’a alors de cesse de parvenir à un contingentement de la main-d’œuvre algérienne qui sera acté par les accords Grandval-Nekkache de 1964. Le 19 septembre 1973, Boumedienne prononce l’arrêt officiel de l’immigration algérienne en France (vague de racisme anti-algérien de 1973 suite à l’augmentation du prix du pétrole) qui, à son tour, suspendra toute immigration en juillet 1974. Cette mesure est corrigée en avril 1976 par le regroupement familial. La question du logement ne se résume plus à celle des travailleurs isolés, mais à celui des familles. Or la SONACOTRA ne s’intéresse encore qu’aux foyers-hôtels et aux cités d’urgence : jusqu’en 1975/76, les 2/3 des crédits sont consacrés au logement des isolés ; ce n’est qu’après 1978 que priorité est donnée au logement des familles (environ 50 % des crédits). Le nombre de foyers passe de 59 en 1964 à 260 en 1976 (17 livraisons annuelles en moyenne).

La crise des foyers-hôtels

                       Au début des années 1970, les Algériens formaient la première communauté immigrée de France et parmi eux nombreux étaient encore les travailleurs isolés qui logeaient dans les foyers de la SONACOTRA : sur les 60 000 résidents, 70 % sont des Algériens à la fin des années 1970. Mais les années 1970 sont marquées avant tout par une désaffection des foyers qui s’exprime de deux façons, la diminution du taux d’occupation d’une part, la contestation du mode de gestion des établissements d’autre part[19].

La diminution du taux d’occupation présente cinq grandes explications ; la première concerne la situation géographique des foyers édifiés dans des zones industrielles en déclin ou en crise (1973) : bassins miniers, industries métallurgiques, achèvement de grands chantiers. La deuxième consiste dans le maintien de l’existence de garnis et taudis en centre-ville où se pressent les populations immigrées. La troisième, liée à la précédente, est la localisation des foyers, loin des centres-villes (les municipalités font obstacle à leur construction), mal desservis par les transports. La quatrième est liée au regroupement familial qui entraîne le départ des travailleurs qui vont vivre en famille. La principale explication réside essentiellement dans le fait que la population concernée ne peut plus payer les loyers (les travailleurs isolés envoient près de la moitié de leur salaire en Algérie) d’autant que les chambres sont exigües et manquent de confort.

La contestation du mode de gestion se fait de plus en plus vive : dureté et arbitraire des règlements intérieurs (chiens dans les loges des gardiens, entrée possible à toute heure des gérants dans les chambres, expulsion prononcée en cas d’affaires personnelles laissées dans des espaces collectifs, restriction des visites, interdiction des réunions politiques ou syndicales. Le passé professionnel des gérants est dénoncé : en 1972, sur 151 directeurs de foyers, 143 étaient passés par les armées coloniales. Le système coercitif et infantilisant de la SONACOTRA, assimilé à du néo-colonialisme, est mis en cause.

Aussi le foyer devient-il un lieu de lutte et de militantisme. Peu sensibles aux grandes questions tiers-mondistes comme la Palestine, les travailleurs immigrés se montrent beaucoup plus préoccupés par les aspects matériels de leur existence. La question des loyers se pose avec de plus en plus d’acuité. La clientèle de ces foyers, sans qualification et donc avec de faibles salaires, ne peut plus payer ce que demande la SONACOTRA qui doit équilibrer ses comptes. La contestation débute en 1968 dans un foyer de Compiègne géré par l’AFTAM (Association de formation des travailleurs africains et malgaches) avec dépôt d’une plainte pour pratique de prix illicites et demande de renvoi du gérant. Les militants gauchistes, maoïstes principalement, nouent des contacts dans ces foyers et inspirent les mouvements revendicatifs. Les syndicats, notamment la CFDT, et le parti communiste essaient d’encadrer le mouvement qui concerne au milieu des années 1970, des milliers de résidents qui pratiquent la grève des loyers. Cependant le principal inspirateur est le MTA (Mouvement des Travailleurs Arabes) aidé par des groupuscules maoïstes soutenus par le GISTI (Groupe d’information et de soutien des travailleurs immigrés). Puis la contestation s’étend à toute la banlieue parisienne (Seine-Saint-Denis, Nanterre) ensuite Besançon, Grenoble (malgré les logements construits à l’occasion des JO de 1968), Aix-en-Provence. En 1978, au maximum de la contestation, 133 foyers sont touchés avec près de 28 000 grévistes ; 44 % des foyers étaient en situation de blocage total ou partiel.

La situation se dénoue avec l’invention, le 3 janvier 1977, par Jacques Barrot, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Équipement, de l’aide personnalisée au logement, destinée aussi bien aux migrants qu’aux nationaux. La SONACOTRA peut augmenter ses loyers et les travailleurs immigrés isolés les plus fragiles être maintenus dans les foyers. Cependant cette grève des loyers et la contestation d’ensemble scelle la fin de cette politique.

 

CONCLUSION

            Il nous faut faire deux remarques préalables. La construction de logements pour les travailleurs immigrés montre toujours un retard sur les besoins (le temps de l’acquisition du foncier et de la construction) car elle suit l’évolution du marché de l’emploi au lieu de la précéder. Du fait de l’urgence à construire, la qualité et le confort ne figurent pas souvent parmi les premiers objectifs recherchés. C’est une différence importante avec l’Allemagne et la Suisse, très présentes elles aussi sur le marché de l’emploi des travailleurs immigrés.

Deuxième remarque : le logement des travailleurs immigrés doit être mis dans la perspective du logement ouvrier, celui des « classes laborieuses, classes dangereuses » et dans celle de la colonisation/décolonisation. Dans la première perspective, les patrons auxquels était laissée l’initiative, pratiquaient un sévère contrôle social, très coercitif, la police (ou l’armée)  n’intervenant qu’en cas de conflit social. Le travail social était instrumentalisé. Il s’agissait avant tout de faire adopter par ces populations les règles leur permettant de s’intégrer dans la communauté nationale, la tradition républicaine. Dans la seconde perspective, les populations immigrées de l’Empire sont soumises à un même contrôle social au nom d’un idéal civilisateur (qui ne vise pas à l’intégration dans la nation surtout après 1870). Comme la République refusait d’élargir la nation à l’Empire, entraînant ainsi la naissance et le développement des mouvements nationalistes et indépendantistes, le contrôle social se doubla d’un contrôle policier visant à lutter contre ces mouvements.  Loger ces immigrés pour mieux les contrôler devint une tâche essentielle. Lorsque l’indépendance des anciennes colonies fut acquise, le social, débarrassé de son empreinte coloniale paternaliste prit la première place. Il existe cependant une différence fondamentale entre le contrôle des étrangers et celui des Algériens. Le contrôle disparaît peu à peu pour les étrangers, non pas pour les Algériens.

Il faut noter encore qu’à chaque âge du logement des Algériens correspondent des identités différentes, même si elles se chevauchent. Ce sont d’abord, jusqu’à la deuxième guerre, des colonisés, des indigènes, immatures, qu’il faut assister. D’où la création des SAINA (Service d’assistance aux indigènes nord-africains) calqués sur les Bureaux arabes des communes mixtes d’Algérie. C’était la politique coloniale transposée d’Algérie en France. Vient ensuite l’Algérien, danger et ennemi  qu’il faut surveiller et quoi de mieux que des foyers où ils sont réunis pour les surveiller et au-delà faire pression sur eux. Enfin, l’Algérien, comme l’immigré des anciennes colonies, se bâtit, avec l’aide et la participation de groupes syndicaux et politiques, sa propre identité, celle de travailleurs, dans l’unité avec les travailleurs français solidaires. À l’immigré s’est substitué le travailleur, à l’assistance – et donc aux foyers – succède la lutte des classes. Mais le chômage et son cortège de conséquences entraîne pour ces travailleurs immigrés comme pour les autres, la perte de leur statut social, la déliquescence du lien social, l’amertume. Le référent n’est plus la classe ; la référence devient religieuse, ethnique, culturelle… qu’on retrouve dans les banlieues.

Enfin, dernière notation, un paradoxe. Aux plus anciens foyers sont liés les plus âgés de ces travailleurs algériens immigrés, les Chibanis[20]. Or, et le paradoxe se situe là, ces foyers aux chambres à deux ou trois lits, petites, voire exigües (4,5 à 7,5 m2) sont totalement inadaptés à l’entrée dans la vieillesse, et pourtant ils correspondent à un niveau de vie (ces Chibanis sont pauvres et envoient de l’argent à leur famille) et à un mode de vie fait de solidarité, de sociabilité qu’ils ne trouveraient pas dans un habitat « isolé ». Une des grandes questions actuelles est celle de leur relogement en cas de démolition de ces foyers.

            


[1] LEWIS Mary, Les frontières de la république. Immigration et limites de l’universalisme en France (1918-1940),  Marseille, Agone, 2010, pp. 261-299.

[2] AGERON Charles-Roger, Histoire de l’Algérie contemporaine, Paris, PUF, 1994, p. 71.

[3] Loi du 15 juillet 1914

[4] Décret du 16 décembre 1916.

[5] BONNET Jean-Charles, Les pouvoirs publics français et l’immigration dans l’entre-deux-guerres, Lyon, Centre d’histoire économique et sociale de la région lyonnaise, 1976, p. 121.

[6]MASSARD-GUILBAUD Geneviève,  « L’immigration algérienne en France, une immigration qui fait problème ? Réflexions sur la responsabilité de l’État », in RYGIEL Philippe (dir.), Le bon grain et l’ivraie. L’État-Nation et les populations immigrées, fin XIXe – début XXe siècle, Paris, Éditions Rue d’Ulm, 2004, p. 80.

[7] Le directeur des Affaires indigènes du Gouvernement général d’Alger précisait à destination de ceux qui voulaient strictement interdire le départ des Algériens pour la métropole : « Il serait singulièrement dangereux de proposer au Gouvernement un projet de décret tendant à aggraver les obligations auxquelles sont soumis les indigènes se rendant en métropole […] Les décrets du 4 août 1926 et du 4 avril 1928 sont en effet d’une légalité discutable, en ce sens qu’ils apportent des restrictions aux libertés concédées par la loi du 15 juillet 1914. Mais ces textes sont passés dans l’usage et le silence s’est heureusement fait autour d’eux. C’est une raison majeure pour ne pas soulever de nouveau cette question délicate et courir le risque de provoquer des recours au Conseil d’État qui seraient vraisemblablement jugés contre l’administration ». In MASSARD-GUILBAUD Geneviève, art. cit., p. 90.

[8] Souligné par nous.

[9] In MASSARD-GUILBAUD Geneviève, art. cit., p. 84.

[10] Pierre Godin est un ancien fonctionnaire au gouvernement général d’Alger, ensuite sous-préfet de Médéa. Revenu en métropole,  il est membre du conseil municipal de Paris qu’il préside en 1926-27.

[11] Cité in MASSARD-GUILBAUD Geneviève, art. cit., p. 91.

[12] BLANCHARD Emmanuel, La police parisienne et les Algériens (1944-1962), Paris, Nouveau Monde Éditions, 2011, pp. 51-81.

[13] Cité in VIET Vincent, La France immigrée. Construction d’une politique, 1914-1997, Paris, Fayard, 1998, pp. 180-181.

[14] HMED Choukri, «  L’encadrement des étrangers « isolés » par le logement social (1950-1980).

Éléments pour une socio-histoire du travail des street-level bureaucrats ».

Genèses (Belin), 2008/3, n° 72, pp 63-81.

[15] Cité in BERNARDOT Marc, Loger les immigrés. la Sonacotra 1956-2006, Éditions du croquant, 2008.

[16] Cité in BERNARDOT Marc, op. cit., p. 73.

[17] Cité in BERNARDOT Marc, op. cit., pp. 61-62.

Voir aussi HMED Choukri, “L’encadrement des étrangers isolés” par le logement social (1950-1980). Éléments pour une socio-histoire du travail des street level bureaucrats » in Genèses, 2008/3, n° 72, pp. 63-81.

Site internet : www.cairn.info/revue-geneses-2008-3-page-63.htm

[18] Sur cette question, voir

VIET Vincent, La France immigrée. Construction d’une politique, 1914-1997. Paris, Fayard, 1998, pp. 137-393

COHEN Muriel, Des familles invisibles : politiques publiques et trajectoires résidentielles de l’immigration algérienne, 1945-1975. Thèse soutenue à Paris 1, le 7 juin 2013. Site internet :www.theses.fr/2013PA010598

[19] Voir notamment HMED Choukri, « «  Sonacotra cédera ! » La construction collective d’une identité collective à l’occasion de la grève des loyers dans les foyers de travailleurs migrants (1973-1981), in L’invention de l’immigration, Revue Agone, n° 40, 2008, pp. 81-94.

Voir aussi SAYAD Abdelmalek, L’immigration et les paradoxes de l’altérité, Bruxelles, De Boeck, 1991.

[20] Voir SAYAD Abdelmalek, L’immigration ou…, op. cit.

SAYAD Abdelmalek, La double absence. Des illusions de l’immigré aux souffrances de l’immigré, Paris, Le Seuil, 1999.